КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 декабря 2005 г. N 11-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПРИЛОЖЕНИЙ 18.2
К СТАТЬЕ 18 И 19.28 К СТАТЬЕ 19 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
"ОБ УСТАНОВЛЕНИИ ГРАНИЦ И О НАДЕЛЕНИИ СТАТУСОМ
ГОРОДСКОГО И СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)" И НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЬИ 3
УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА "МЕГИНО-КАНГАЛАССКИЙ УЛУС"
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе
председательствующего Д.Н. Миронова, судей А.С. Антонова, В.А.
Долгашевой, Н.Г. Захарова, В.Н. Прокопьева, Н.Е. Полятинского,
В.Т. Филиппова, с участием председателя наслежного Совета
муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" Э.Е. Федорова,
жителя муниципального образования "Нерюктяйинский наслег"
гражданина М.М. Петрова и его представителя В.В. Старостина,
председателя улусного Собрания депутатов муниципального
образования "Мегино-Кангаласский улус (район)" Ю.Т. Попова,
представителей главы муниципального образования "Мегино-
Кангаласский улус (район)" В.Н. Ефремова, Н.Г. Толстякова и Е.Г.
Старостиной, представителей Правительства республики Т.С.
Ивановой, Е.А. Пахомова и А.И. Калмыковой, рассмотрел в судебном
заседании дело о проверке конституционности приложений 18.2 и
19.28 к Закону Республики Саха (Якутия) "Об установлении границ и
о наделении статусом городского и сельского поселений
муниципальных образований Республики Саха (Якутия)" и некоторых
положений статьи 3 Устава муниципального района "Мегино-
Кангаласский улус".
Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о конституционности создания в
муниципальном образовании "Мегино-Кангаласский улус" межселенных
территорий и включения сельского поселения "Нерюктяйинский наслег"
в состав муниципального района "Мегино-Кангаласский улус".
Поводом к рассмотрению явились ходатайства председателя
наслежного Совета муниципального образования "Нерюктяйинский
наслег" Э.Е. Федорова и гражданина М.М. Петрова на нарушение их
прав на местное самоуправление.
Заслушав доклад судьи В.Н. Прокопьева, объяснения сторон и их
представителей, выступления других участников судебного процесса,
исследовав документы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
установил:
1. В соответствии со статьей 18 и приложением 18.2 к Закону
Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 173-З N 353-III
"Об установлении границ и о наделении статусом городского и
сельского поселений муниципальных образований Республики Саха
(Якутия)" (далее - Закон Республики Саха (Якутия) N 353-III) были
утверждены границы муниципального образования "Нерюктяйинский
наслег", в том числе по смежеству с межселенными территориями.
Согласно приложению 19.28 к статье 19 упомянутого Закона
определены земельные участки, отнесенные к межселенным территориям
муниципального района "Мегино-Кангаласский улус (район)". Таким
образом, в Законе Республики Саха (Якутия) N 353-III была
сформулирована правовая норма о межселенных территориях, входящих
в состав муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус
(район)".
Согласно статье 72 (пункт "н") Конституции Российской Федерации
границы территорий муниципальных образований могут устанавливаться
и изменяться законами субъектов Федерации в соответствии с общими
требованиями к территориальной организации местного
самоуправления, предусмотренными федеральным законодательством.
Правовые основы территориального устройства местного
самоуправления закреплены как в федеральном, так и в
республиканском законодательстве. К предмету совместного ведения
России и ее субъектов относится правовое регулирование вопросов
образования межселенных территорий, возникающих на территориях с
низкой плотностью сельского населения.
По определению федерального законодательства межселенная
территория - это территория, находящаяся вне границ поселений. То
есть межселенная территория касается не только административно-
территориального устройства субъекта Федерации, но и отношений
землевладения и землепользования. Согласно пункту 2 части 1 статьи
11 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее
- Федеральный закон N 131-ФЗ) межселенные территории, входящие в
состав муниципального района, создаются на территориях, имеющих
низкую плотность населения. Поскольку образование межселенных
территорий в границах муниципального района является исключением
из общего правила, перечень таких районов утверждается с учетом
средней плотности населения в Российской Федерации. Согласно
распоряжению Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004
года N 707-р Мегино-Кангаласский улус (район) Республики Саха
(Якутия) не относится к числу районов с низкой плотностью
населения. Закон Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года
171-З N 349-III "О местном самоуправлении в Республике Саха
(Якутия)", регулирующий вопросы организации местного
самоуправления, не относит установление перечня районов с низкой
плотностью населения к полномочиям органов государственной власти
республики (статья 4). Только в рамках этого подхода данный Закон
регулирует отдельные вопросы отнесения части территорий поселений
к межселенным территориям (часть 4 статьи 5).
В соответствии со статьей 99 Конституции Республики Саха
(Якутия) местное самоуправление осуществляется в улусах, городах,
наслегах и поселках (часть 1), а установление и изменение границ
муниципальных образований определяется законом с учетом мнения
населения (часть 3). Важнейшим принципом организации и
функционирования местного самоуправления, закрепленным в пункте 1
статьи 98 Конституции республики, признается законность. Это
означает, что положения Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующие
вопросы образования межселенных территорий, имеют прямое действие
на всей территории республики.
Решением улусного Собрания депутатов муниципального образования
"Мегино-Кангаласский улус (район)" от 29 июля 2004 года "Об
образовании муниципальных образований в наслегах, утверждении
границ и наделении их статусом сельского поселения, установлении
административных центров сельских поселений" было выражено
согласие населения на дальнейшее проведение реформы местного
самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона N
131-ФЗ. Статьей 18 Закона Республики Саха (Якутия) N 353-III
муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег" было наделено
статусом сельского поселения. При этом в приложении 18.2 к Закону
включено описание границ поселения по смежеству с участками
объявленными межселенными территориями - "Улу-Сысы" и "Хангалас-
Арыта". Статьей 19 этого Закона предусмотрено создание на
территории муниципального района "Мегино-Кангаласский улус
(район)" межселенных территорий, а в приложении 19.28 к Закону
перечислены наименования участков всех межселенных территорий
муниципального района "Мегино-Кангаласский улус (район)" и
приведены их границы в соответствии с правилами картографического
описания.
Таким образом, норма Закона Республики Саха (Якутия) N 353-III
о межселенных территориях муниципального образования "Мегино-
Кангаласский улус (район)" не согласуется с принципом законности
организации и функционирования местного самоуправления и потому
противоречит требованиям части 3 статьи 8 Конституции Республики
Саха (Якутия).
Что касается просьбы ходатайствующих о признании нахождения
межселенных территорий "Улу-Сысы" и "Хангалас-Арыта" внутри
территории "Нерюктяйинского наслега" и возражений на этот счет
представителей муниципального образования "Мегино-Кангаласский
улус (район)", то Конституционный суд воздерживается от
установления и исследования фактических обстоятельств,
ограничиваясь предметом правового регулирования этого вопроса.
2. Устав муниципального образования занимает в системе
муниципально-правовых актов особое положение, ибо он обладает
чертами учредительного документа. В то же время как нормативный
правовой акт Устав принимается и действует в рамках единого
нормотворческого процесса и должен соответствовать требованиям
федерального законодательства, Конституции Республики Саха
(Якутия) и законодательству республики. Исходя из этого Устав
муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус" является
объектом проверки Конституционного суда республики на предмет
соответствия его положений Конституции республики.
На заседании Конституционного суда установлено, что Устав
муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус", закрепляя в
части 4 статьи 3 образование на его территории межселенных
территорий, воспроизводит положения рассматриваемого Закона
Республики Саха (Якутия) N 353-III о создании межселенных
территорий в составе муниципального образования "Мегино-
Кангаласский улус (район)". Названия и границы их соответствуют
картографическим описаниям, приведенным в приложениях 18.2 к
статье 18 и 19.28 к статье 19 оспариваемого Закона. Одновременно в
части 4 статьи 3 Устава воспроизводится положение приложения 18.2
относительно описания смежных границ сельского поселения
"Нерюктяйинский наслег" с территориями объявленными межселенными -
"Улу-Сысы" и "Хангалас-Арыта".
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в решении от 14
июля 2005 года N 7-П и в определении от 2 декабря 2005 года N 9-О,
сохраняющих силу, уже касался некоторых вопросов межселенных
территорий муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус
(район)" и признал неконституционными содержащиеся в приложениях
19.18 и 19.28 к Закону Республики Саха (Якутия) N 353-III
положения в части описания границ межселенных территорий по
смежеству с сельским поселением "Томторский наслег". В пункте 1
мотивировочной части настоящего постановления изложены правовые
аргументы, обосновывающие вывод о несоответствии приложений 18.2 и
19.28 к рассматриваемому Закону требованиям пункта 1 статьи 98,
частей 1 и 3 статьи 99 и части 3 статьи 8 Конституции Республики
Саха (Якутия).
Следовательно, приведенная правовая позиция Конституционного
суда имеет преюдициальное значение и выступает критерием признания
неконституционными положений части 4 статьи 3 Устава
муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус",
оспариваемых заявителями.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в части
1.1 статьи 83 предусматривает переходный период. Ходатайствующие
полагают, что муниципальному образованию "Нерюктяйинский наслег"
это дает возможность функционировать до 31 декабря 2008 года
самостоятельно, не будучи включенным в состав муниципального
района.
После 16 октября 2005 года, когда были проведены выборы в
органы местного самоуправления сельских поселений, республика
осуществила повсеместное внедрение местного самоуправления. По
этому основанию республика не стала пользоваться возможностями
переходного периода. Это означает, что в Республике Саха (Якутия)
переходный период, предусмотренный Федеральным законом, не
охватывает все вопросы местного самоуправления, а только вопросы
бюджетно-финансовых отношений и формирования экономической основы
местного самоуправления. В связи с указанным ссылка
ходатайствующих на общерегулятивное значение переходного периода
не может считаться состоятельной.
Ходатайствующие просят признать неконституционным вхождение
территории сельского поселения "Нерюктяйинский наслег",
образованного по результатам референдума, в состав муниципального
образования "Мегино-Кангаласский улус (район)", поскольку этим
нарушается их права на местное самоуправление.
Территория Нерюктяйинского наслега была определена
постановлением Палаты Республики Государственного Собрания (Ил
Тумэн) от 2 марта 2000 года на основании Указа Президиума
Верховного Совета ЯАССР от 13 декабря 1951 года "Об объединении
Павловского сельского Совета Якутского района и Нерюктяйинского
сельского Совета Мегино-Кангаласского района Якутской АССР". Как
создание муниципального образования "Нерюктяйинский наслег", так и
создание муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус
(район)" не связаны с изменением статуса района как
административно-территориальной единицы республики (статья 45
Конституции РС(Я). По приложению 15 к Закону Республики Саха
(Якутия) N 353-III границы муниципального образования "Мегино-
Кангаласский улус (район)" установлены соответственно границам
административно-территориальной единицы Мегино-Кангаласский улус
(район). Согласно статье 18 этого Закона муниципальное образование
"Нерюктяйинский наслег" наделяется статусом сельского поселения с
одновременным утверждением границы в соответствии с
картографическим описанием и включением его в состав
муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)",
наделенного статусом муниципального района.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ
муниципальный район объединяет общей территорией несколько
поселений в целях решения вопросов межпоселенческого характера и
осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых
органам местного самоуправления федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 2 части 1 статьи
11 этого Закона территории всех поселений, за исключением
территорий городских округов, должны входить в состав
муниципальных районов.
Включение сельских поселений в состав муниципального
образования "Мегино-Кангаласский улус (район)" не направлено на
ущемление прав поселения и проживающих в них граждан. Система
местного самоуправления республики, предусматривающая нахождение
городских и сельских поселений в составе муниципального района,
объективно обусловлена функциями создаваемых муниципальных
образований, местными особенностями и учитывает мнение населения
данной территории. В данном случае законодатель республики,
реализуя конституционные основы местного самоуправления,
воспользовался правом выбора конкретной модели территориального
устройства местного самоуправления. За муниципальным образованием
"Нерюктяйинский наслег" сохраняется территориальная, финансово-
бюджетная, экономическая и организационно-ресурсная
самостоятельность.
Таким образом, вхождение территории сельского поселения
"Нерюктяйинский наслег" в состав муниципального района "Мегино-
Кангаласский улус (район)", направленное на обеспечение реализации
предписаний Федерального закона N 131-ФЗ, как основанное на
исторически сложившемся расселении населения и хозяйственно-
экономическом единстве этих территорий, не противоречит частям 1 и
3 статьи 99 Конституции Республики Саха (Якутия).
На основании изложенного, руководствуясь статьями 82 - 92, 97 -
103 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О
Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном
судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. Признать приложение 18.2 к статье 18 и часть 2 статьи 18, а
также приложение 19.28 к статье 19 Закона Республики Саха (Якутия)
от 30 ноября 2004 года "Об установлении границ и о наделении
статусом городского и сельского поселений муниципальных
образований Республики Саха (Якутия)", в которых закрепляется
норма об образовании межселенных территорий в муниципальном
образовании "Мегино-Кангаласский улус (район)" и связанные с ними
отношения сельского поселения "Нерюктяйинский наслег", не
соответствующими статьям 8 (часть 3), 97 (часть 1), 98 (пункт 1) и
99 (части 1 и 3) Конституции Республики Саха (Якутия).
2. Признать часть 4 статьи 3 Устава муниципального района
"Мегино-Кангаласский улус (район)", предусматривающую расположение
на территории муниципального района межселенных территорий, не
соответствующей пункту 1 статьи 98, частям 1 и 3 статьи 99
Конституции Республики Саха (Якутия).
3. Признать приложение 15 к пункту 15 статьи 1 Закона
Республики Саха (Якутия) "Об установлении границ и о наделении
статусом муниципального района муниципальных образований
Республики Саха (Якутия)", включающее муниципальное образование
"Нерюктяйинский наслег" в состав муниципального района "Мегино-
Кангаласский улус (район)", соответствующим частям 1 и 3 статьи 99
Конституции Республики Саха (Якутия).
4. Постановление окончательно, обжалованию не подлежит,
вступает в силу немедленно и действует непосредственно.
5. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия",
"Саха сирэ", "Ил Тумэн".
Председатель
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ
|
