КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 декабря 2005 г. N 10-П
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ 95, 97, 98
(ПУНКТЫ 1, 5) КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) В ЧАСТИ
ОТЗЫВА ВЫБОРНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе
председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, А.С.
Антонова, Н.Г. Захарова, Н.Е. Полятинского, В.Н. Прокопьева, В.Т.
Филиппова, с участием представителя главы муниципального
образования "Хангаласский улус" Р.П. Теплых рассмотрел в открытом
заседании дело о толковании статей 95, 97, 98 (пункты 1, 5)
Конституции Республики Саха (Якутия).
Поводом к рассмотрению дела явился запрос главы муниципального
образования "Хангаласский улус" о толковании статей 95, 97, 98
(пункты 1, 5) Конституции Республики Саха (Якутия).
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в понимании того, подразумевают ли статьи 95, 97,
98 Конституции Республики Саха (Якутия) института отзыва выборных
должностных лиц местного самоуправления и на каких условиях.
Заслушав доклад Н.Е. Полятинского, выступление представителя
Администрации Президента и Правительства Республики Саха (Якутия)
Ивановой Т.С., исследовав материалы, Конституционный суд
Республики Саха (Якутия)
установил:
1. Статья 95 Конституции Республики Саха (Якутия)
предусматривает, что порядок проведения выборов и отзыва
депутатов, выборов должностных лиц муниципальных образований, а
также порядок деятельности местных представительных органов
определяются федеральным и республиканским законодательством, а
также Уставами муниципальных образований. В статье 98 (пункты 1,
5) Конституции Республики Саха (Якутия), закрепляющей основы
местного самоуправления, названы принципы законности,
ответственности, подотчетности органов и должностных лиц перед
населением.
Как установлено Конституционным судом, группа граждан,
проживающих на территории муниципального образования "Хангаласский
улус (район)", пыталась инициировать голосование по отзыву главы
муниципального образования А.А. Добрянцева. В качестве оснований
отзыва послужили отдельные его действия и распоряжения, связанные
с организацией паромной переправы и увольнением муниципального
служащего. По мнению заявителя, необходимость толкования
упомянутых статей Конституции Республики Саха (Якутия) вытекает из
того, что в законодательстве республики и Уставе муниципального
образования недостаточно регламентируется институт отзыва главы
муниципального образования. Заявитель полагает, что статья 95
Конституции подразумевает отзыв должностных лиц избранных
населением муниципального образования, но в связи с их конкретными
правонарушениями, устанавливаемыми в судебном порядке.
В соответствии со статьей 110 Конституционного закона "О
Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном
судопроизводстве" в деле о толковании Конституции не могут
рассматриваться вопросы конституционности положений Устава
муниципального образования "Хангаласский улус". Их проверка может
быть самостоятельным предметом рассмотрения Конституционного суда.
2. Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации
установление общих принципов организации местного самоуправления,
включая вопросы ответственности должностных лиц, относится к
предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
По вопросам ответственности органов местного самоуправления
имеется законодательство Российской Федерации и Республики Саха
(Якутия).
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", конкретизируя конституционное положение о праве
населения на самостоятельное определение организации местного
самоуправления, легализовал институт отзыва выборного должностного
лица муниципального образования.
Конституция Республики Саха (Якутия) в статье 97 признает и
гарантирует самостоятельность населения в решении вопросов
местного самоуправления. В статье 98 Конституции определяются
территориальные основы местного самоуправления. Действующее
законодательство республики устанавливает, что в Республике Саха
(Якутия) местное самоуправление осуществляется в улусах (районах),
городских округах и сельских поселениях.
В соответствии с законодательством республики о местном
самоуправлении население муниципального образования, исходя из
своего конституционного положения, наделяет главу муниципального
образования самостоятельным статусом. Как высшее должностное лицо,
глава муниципального образования возглавляет деятельность по
осуществлению местного самоуправления. Глава муниципального
образования в соответствии с его Уставом избирается населением или
представительным органом муниципального образования из своего
состава. В поселениях с численностью населения менее 1 000 человек
глава муниципального образования может возглавлять одновременно
представительный орган и исполнительно-распорядительный орган.
Глава муниципального образования в соответствии с Уставом может
руководить местной администрацией, если для этого по контракту не
назначен управляющий.
Глава муниципального образования как субъект муниципально-
правовых отношений призван осуществлять муниципальную власть,
доверенную ему населением. Конституционные принципы местного
самоуправления, включая такие, как законность, ответственность и
подотчетность, предопределяют характер деятельности высшего
должностного лица муниципального образования. Следовательно,
перечисленные принципы, проникая в сферу функционирования
института главы муниципального образования, предполагают
возможность контроля со стороны населения за деятельностью
названного должностного лица. За ходом соблюдения им требований,
вытекающих из принципов местного самоуправления, а также за их
реализацией. Для этого население в соответствии с Уставом
муниципального образования использует разнообразные средства
контроля, в том числе институт отзыва.
Следовательно, закрепленное в статье 97 Конституции Республики
Саха (Якутия) конституционное признание населения источником
местного самоуправления, во взаимосвязи с положениями статей 95 и
98 подразумевает введение в Устав муниципального образования
института отзыва населением высшего должностного лица
муниципального образования.
3. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" глава
муниципального образования как структура местного самоуправления
несет ответственность перед государством, перед физическими и
юридическими лицами и перед населением. При этом основанием любого
из перечисленных видов ответственности главы муниципального
образования выступает его деяние, квалифицируемое действующим
законодательством как правонарушение. При определении оснований
ответственности главы перед населением законодательное
установление конкретизируется Уставом в рамках мандата на
осуществление муниципальной власти, так как иное означало бы
произвольное расширение пределов муниципально-правовой
ответственности. Устав, регулируя муниципально-правовые отношения,
может определять не только виды соответствующих деяний, но и
выделять значение фиксируемого факта для оценки деятельности
инициативной группы и решения вопроса о назначении голосования по
отзыву представительным органом.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" предусматривал ответственность органов местного
самоуправления, должностных лиц перед населением в результате
утраты доверия (статья 48). Однако Федеральный закон N 131-ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" в статье 24 (часть 2) в качестве основания отзыва
выборного должностного лица закрепляет его "противоправное
решение" или "действие (бездействие)" в случае подтверждения их в
качестве факта правонарушения в судебном порядке.
Что касается республиканского регулирования, то Закон от 30
ноября 2004 года 171-З N 349-III "О местном самоуправлении в
Республике Саха (Якутия)" закрепляет правило, согласно которому
ответственность должностного лица наступает в случае нарушения им
Устава муниципального образования и в связи с утратой доверия
населения в соответствии с федеральным законодательством.
Республиканский законодатель признает незыблемость требования
Федерального закона о необходимости судебного установления факта
правонарушения, допущенного указанным лицом.
Субъектом права отзыва главы муниципального образования
выступает население улуса (района), городского округа, сельского
поселения, права которого защищаются законом. Конституция
Республики Саха (Якутия) гарантирует высшему должностному лицу
муниципального образования, в отношении которого предпринимается
отзыв, судебную защиту (статья 101). Устав муниципального
образования, регулируя институт отзыва, в соответствии с правовыми
позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в
его постановлениях от 24 января 1996 года, от 15 января и 10 июня
1998 года и от 7 июля 2000 года, должен исходить из правила о
совпадении порядка и условий реализации отзыва на государственном
и на муниципальном уровнях публичной власти. Отзыв не должен
использоваться для дестабилизации выборных институтов и
проводиться в облегченной процедуре. Назначение голосования по
отзыву должно основываться на сборе подписи голосов значительного
числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах
соответствующего должностного лица. Результат отзыва связывается с
решением большинства всех зарегистрированных избирателей, а не
большинства принявших участие в голосовании.
Итак, отзыв как форма муниципально-правовой ответственности
главы муниципального образования перед населением должен
обосновываться ненадлежащим осуществлением им муниципальной
власти, подтвержденного в виде конкретного правонарушения
юрисдикционным органом.
4. Референдум и выборы являются высшими формами
непосредственной демократии, отражающими волю населения. Каждый из
них имеет собственное предназначение и реализуются в приемлемых
для них сферах. Референдум связан с правовой характеристикой
определенного вопроса, а выборы направлены на обеспечение
формирования органа муниципального образования.
Закон "О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)"
устанавливает, что на местный референдум не могут быть вынесены
вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного
самоуправления, персональном составе такого органа, об
освобождении от должности соответствующих должностных лиц.
Незамещаемость форм непосредственной демократии говорит о том, что
отзыв главы муниципального образования, поскольку он связан с
персонификацией органа местного самоуправления, может быть
проведен только как голосование по отзыву. Процедура голосования
должна быть максимально приближенной к выборам соответствующего
должностного лица. Голосование по отзыву выборного должностного
лица призвано учесть самостоятельность населения в решении всех
вопросов местного самоуправления, а также степень тяжести
допущенного правонарушения и значимость защищаемых инициативной
группой публичных интересов.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 87 - 93, 113
Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О
Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном
судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. Конституционное признание населения источником муниципальной
власти, закрепленное в статье 97 Конституции Республики Саха
(Якутия), во взаимосвязи с положениями статей 95 и 98 об отзыве
депутатов, выборах должностных лиц и об осуществлении
самоуправления на принципах законности, подотчетности и
ответственности означает, что муниципальное образование обязано
предусмотреть в Уставе отзыв главы муниципального образования
населением улуса (района), городского округа, сельского поселения,
а в случае избрания его представительным органом - и этим органом.
2. Отзыв главы муниципального образования как форма
муниципально-правовой ответственности за ненадлежащее
осуществление муниципальной власти, реализуется на основании факта
правонарушения, установленного юрисдикционным органом, в порядке,
определяемом Уставом муниципального образования, не противоречащим
федеральному законодательству и законодательству Республики Саха
(Якутия).
3. По смыслу статей 95, 97 и 98 Конституции Республики Саха
(Якутия) отзыв главы муниципального образования как досрочное
прекращение его полномочий не может быть предметом местного
референдума, а осуществляется в форме голосования по отзыву
выборного должностного лица местного самоуправления, проводимого в
соответствии с законодательством и процедурой, установленной
уставом муниципального образования.
4. Постановление Конституционного суда о толковании статей 95,
98 (пункты 1, 5) Конституции Республики Саха (Якутия) является
официальным и общеобязательным для всех органов государственной
власти и местного самоуправления, окончательно, обжалованию не
подлежит, вступает в силу немедленно.
5. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Саха сирэ",
"Якутия", "Ил Тумэн".
Председатель
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ
|
