КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 мая 1997 г. N 4-П
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЬИ 78 КОНСТИТУЦИИ
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) И
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ 3 СТАТЬИ 6
ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
"О ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)"
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе
председательствующего Д.Н. Миронова, судей А.Д. Петракова,
В.А. Долгашевой, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова,
с участием представителей сторон, обратившихся с ходатайством:
председателя Палаты Республики Государственного Собрания (Ил
Тумэн) Республики Саха (Якутия) Е.М. Ларионова, народного депутата
В.Н. Божененко, представителя стороны, принявшей проверяемый акт,
народного депутата М.М. Яковлева, вице-президента Республики Саха
(Якутия) С.С. Борисова,
рассмотрел в открытом заседании дело о толковании статьи 78
Конституции Республики Саха (Якутия) и о проверке
конституционности части 3 статьи 6 Закона Республики Саха (Якутия)
"О Президенте Республики Саха (Якутия)".
Поводом к рассмотрению дела послужили ходатайства народного
депутата В.Н. Божененко и Палаты Республики Государственного
Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в понимании положений статьи 78 Конституции
Республики Саха (Якутия), а также неопределенность в вопросе о
том, соответствует ли Конституции Республики Саха (Якутия) норма
части 3 статьи 6 Закона Республики Саха (Якутия) "О Президенте
Республики Саха (Якутия)".
Заслушав сообщение судьи-докладчика, объяснение сторон и их
представителей, выступления других участников, исследовав
материалы, Конституционный суд
установил:
1. По мнению ходатайствующего необходимость в толковании
статьи 78 Конституции Республики Саха (Якутия) вызывается
неопределенностью следующих ее положений: о запрете Президенту и
вице-президенту получать вознаграждение от других организаций и
лиц (часть 1); о несовместимости их должности со статусом
народного депутата (часть 2); о возможности определения статуса
Президента и вице-президента законом (часть 3).
Палата Республики Государственного Собрания просит проверить
конституционность нормы части 3 статьи 6 Закона Республики Саха
(Якутия) "О Президенте Республики Саха (Якутия)". Согласно этой
нормы вице-президент Республики Саха (Якутия) не может занимать
никакие другие должности в государственных и иных структурах и
получать от них какие либо вознаграждения, кроме своего жалования.
Ходатайствующая сторона считает, что это положение запрещает
вице-президенту занимать должность главы администрации г. Якутска.
Палата Республики полагает, что норма части 3 статьи 6 Закона "О
Президенте Республики Саха (Якутия)" соответствует части 1 статьи
3 Конституции Республики Саха (Якутия), согласно которой
государственная власть в республике действует в соответствии с
принципом разграничения полномочий республиканских и местных
органов власти, а также статье 78 Конституции Республики Саха
(Якутия), согласно которой статус вице-президента определяется
законом и подлежит действию вопреки позиции одного из высших
должностных лиц республики.
В соответствии со статьей 9 Закона "О порядке деятельности
Конституционного суда" оба ходатайства соединены для совместного
рассмотрения в одном заседании, так как предметы их рассмотрения
совпадают и касаются тесно связанных между собой положений.
2. В нормах частей 1 и 2 статьи 78 Конституции Республики Саха
(Якутия) имеются запреты и ограничения, относящиеся к Президенту и
вице-президенту Республики Саха (Якутия).
Президенту и вице-президенту запрещается получать какое-либо
другое вознаграждение от организаций, учреждений и частных лиц.
Президент и вице-президент получают вознаграждение только за свою
службу. Тем самым признается, что они прежде всего призваны
служить публичным интересам общества, подчеркивается
самостоятельность и независимость деятельности Президента и
вице-президента. В то же время эта статья не содержит и позитивной
нормы, устанавливающей право Президента и вице-президента занимать
другие должности в органах власти.
Установленный в части 1 статьи 78 Конституции запрет не связан
с возможностью или невозможностью занятия Президентом и
вице-президентом другой должности. Этот вопрос не регулируется
нормой части 1 статьи 78 Конституции. Таким образом, положение
части 3 статьи 6 Закона "О Президенте Республики Саха (Якутия)" о
том, что вице-президент не занимает другие должности в
государственных структурах, не вытекает из части 1 статьи 78
Конституции, а имеет самостоятельное значение.
На недопустимость расширительного толкования части 1 статьи 78
Конституции было указано в постановлении Конституционного суда
Республики Саха (Якутия) от 11 апреля 1996 года по делу о проверке
конституционности актов Государственного Собрания и Президента
Республики Саха (Якутия).
Часть 2 статьи 78 Конституции Республики Саха (Якутия) гласит,
что должности Президента и вице-президента несовместимы со
статусом народного депутата. В этой норме зафиксировано
специальное ограничение, которое связано с принадлежностью к
определенной ветви власти. Такое ограничение является
конкретизацией положения статьи 3 Конституции Республики Саха
(Якутия), согласно которому государственная власть в республике
действует в соответствии с принципом разделения и равновесия
законодательной, исполнительной, судебной властей.
В соответствии с закрепленным в Конституции республики
разделением властей Президент и вице-президент относятся к
исполнительной власти, а депутаты Государственного Собрания (Ил
Тумэн) представляют законодательную власть. Исходя из этого,
Президент и вице-президент не могут быть одновременно депутатами
Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).
Вместе с тем эта норма является частным случаем и не
единственным видом ограничения. Несовместимость должности
Президента, вице-президента может вытекать и из других правовых
требований.
Согласно части 3 статьи 78 Конституции республики статус
Президента и вице-президента определяется законом. Конституция
республики предусматривает регулирование их статуса не только
Конституцией, но и нормами текущего законодательства республики,
выражением которого является Закон "О Президенте Республики Саха
(Якутия)" от 16 октября 1991 года с последующими изменениями и
дополнениями.
3. В соответствии с частью 2 статьи 11 Конституции Российской
Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации
осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Согласно части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации
система органов государственной власти республик устанавливается
ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
определяемыми федеральным законом. Поэтому статус этих органов
может быть определен и в федеральном законе.
Действующая Конституция республики в соответствии с принципом
разделения властей выделяет исполнительную власть как
самостоятельную ветвь. Конституция определяет структуру и
функциональную сферу исполнительной власти. Согласно закрепленной
в статье 50 Конституции институционализации государственной власти
Президент Республики Саха (Якутия) относится к высшим органам
государственной власти в республике и функционирует
самостоятельно. Наряду с Президентом в Конституции учреждена
должность вице-президента, который входит в систему исполнительной
власти и наделен самостоятельными полномочиями (статья 76).
Вице-президент избирается одновременно с Президентом прямыми
выборами.
Из конституционной характеристики исполнительной власти в
республике следует, что вице-президент относится к республиканским
органам исполнительной власти.
Статья 85 подраздела Конституции о местных органах
государственной власти в республике гласит, что в улусах, городах
для осуществления государственной власти образуется орган местной
исполнительной власти - местная администрация. Местные органы
государственной власти создаются для самостоятельного решения
экономических, социально-культурных, экологических и других
вопросов местного значения. Местные органы государственной власти
в своей деятельности руководствуются Конституцией, законами и
иными нормативными актами республики. Местный представительный
орган и местная администрация наделяются самостоятельными
полномочиями.
Согласно статьи 1 Закона Республики Саха (Якутия) "Об улусной,
городской (города республиканского значения) администрациях в
Республике Саха (Якутия)" улусная, городская администрации входят
в единую систему органов исполнительной власти республики. Улусная
и городская администрация являются местными исполнительными и
распорядительными органами государственной власти.
4. Постановление Конституционного суда Республики Саха
(Якутия) от 11 апреля 1996 года по делу о проверке
конституционности актов Государственного Собрания и Президента
Республики Саха (Якутия) не было связано с совмещением должностей
в органах государственной власти разных уровней.
Согласно части 1 статьи 3 Конституции республики
государственная власть в республике действует в соответствии с
принципом разграничения полномочий республиканских и местных
органов власти. Данный принцип относится к основам
конституционного строя республики и учитывается при определении в
законах статуса вице-президента и местной администрации.
Вице-президент и местная администрация обладают
самостоятельными статусами. Содержание конституционного принципа
разграничения полномочий заключается и в том, что для обеспечения
нормальной деятельности государственной власти в республике
полномочия должностных лиц органов государственной власти разных
уровней - республиканской и местной - не должны осуществляться
одним лицом. Нормативное регулирование правового положения
вице-президента и глав местных администраций показывает, что их
правовые статусы в части установления прав и обязанностей,
принципов организации и деятельности этих органов (выборности,
подотчетности, прохождения государственной службы), социальных
гарантий, публичной ответственности и по другим вопросам не
совпадают.
Согласно статьи 5 конституционного Закона республики "О
местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)"
организация и деятельность местных органов государственной власти
осуществляется на началах наделения представительных и
исполнительных органов государственной власти собственной
компетенцией, экономической и финансовой самостоятельностью,
подотчетности местной администрации соответствующим
представительным органам государственной власти.
17 декабря 1996 года принят Закон Республики Саха (Якутия) "Об
улусной, городской (города республиканского значения)
администрациях в Республике Саха (Якутия)", определяющий правовое
положение улусной, городской администраций, а также статус главы
улусной, городской администрации.
Согласно статьи 2 этого Закона в состав улусной, городской
администрации входит глава администрации, избираемый населением
соответствующей территории, утверждаемый Президентом Республики
Саха (Якутия). Глава администрации руководит деятельностью
улусной, городской администраций на принципах единоначалия (статья
6 Закона). Глава администрации подотчетен Президенту,
Правительству Республики Саха (Якутия), соответствующему
представительному органу, а также вышестоящим органам
государственной власти (статья 15 Закона). Глава администрации не
вправе заниматься другой деятельностью на оплачиваемых должностях
в государственных органах, органах местного самоуправления, в
учреждениях, организациях и общественных органах, кроме научной,
преподавательской, литературной и иной творческой деятельности
(статья 28 Закона).
Часть 1 статьи 19 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах
депутатов местных представительных органов государственной власти
и глав местных администраций" устанавливает несовместимость
статуса главы администрации с занятием других должностей. Согласно
этой нормы лицо, избранное главой улусной и городской
администрации, не может занимать другие должности, получать
вознаграждение, за исключением преподавательской, научной,
литературной и иной творческой деятельности. Несовместимость
статуса главы местной администрации обеспечивается и тем
положением, что глава местной администрации не может быть избран
на другую выборную должность на соответствующей территории без
сложения в установленном порядке своих полномочий (часть 2 статьи
19 вышеназванного Закона).
В силу изложенных положений, реализующих конституционный
принцип разграничения полномочий между республиканскими и местными
органами государственной власти глава администрации улуса, города
не вправе занимать одновременно должность вице-президента
Республики Саха (Якутия).
Норма части 3 статьи 6 Закона "О Президенте Республики Саха
(Якутия)", запрещающая вице-президенту занимать другие должности в
государственных структурах и получать от них вознаграждение, также
направлена на реализацию принципа разграничения полномочий между
республиканскими и местными органами государственной власти.
Вице-президент, как должностное лицо республиканского органа
исполнительной власти, не вправе совмещать должность главы местной
администрации.
Установление запрета совмещения должности вице-президента и
главы местной администрации позволяет сбалансировать их правовой
статус в системе органов исполнительной власти, предотвращает
монополизацию власти. Принцип разграничения полномочий между
республиканскими и местными органами власти способствует
децентрализации власти, что способствует демократическому
характеру государства, закрепленному в статье 1 Конституции
Республики Саха (Якутия).
Таким образом, норма части 3 статьи 6 Закона "О Президенте
Республики Саха (Якутия)" о том, что вице-президент не занимает
другие должности в государственных структурах, не получает от них
вознаграждение, в той части, в какой она запрещает совмещать
должность главы местной администрации, соответствует части 1
статьи 3 Конституции Республики Саха (Якутия) и подлежит действию.
На основании изложенного и статьи 101 Конституции Республики
Саха (Якутия), руководствуясь статьями 24, 25, 31 Закона
Республики Саха (Якутия) "О порядке деятельности Конституционного
суда", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. В части 1 статьи 78 Конституции Республики Саха (Якутия)
Президенту и вице-президенту Республики Саха (Якутия), кроме
вознаграждения за свою службу в качестве Президента и
вице-президента, запрещается получать от кого-либо другое
вознаграждение за выполнение ими полномочий Президента и
вице-президента. Эта норма по ее буквальному смыслу запрещает
получать вознаграждение от других организаций, а не выполнение
каких-либо функций в этих организациях.
По смыслу части 2 статьи 78 Конституции Республики Саха
(Якутия) несовместимость должности Президента и вице-президента со
статусом народного депутата представляет специальное ограничение,
которое запрещает Президенту и вице-президенту быть одновременно
депутатами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия).
Части 1 и 2 статьи 78 Конституции Республики Саха (Якутия) не
содержат положений, обоснующих нормы законов о том, что
вице-президент не занимает никакие другие должности в
государственных и иных структурах и не получает от них какое-либо
вознаграждение.
2. Признать положение части 3 статьи 6 Закона Республики Саха
(Якутия) "О Президенте Республики Саха (Якутия)" (в редакции
Закона от 25 июня 1996 года) о том, что вице-президент Республики
Саха (Якутия) не занимает никакие другие должности в
государственных и иных структурах, не получает от них какие-либо
вознаграждения, кроме своего жалования, в той части, в какой оно
устанавливает запрет совмещения должности главы местной
администрации, соответствующим части 1 статьи 3 Конституции
Республики Саха (Якутия), т.е. не допускается совмещение
вице-президентом Республики Саха (Якутия) должности главы
администрации города Якутска.
3. Постановление окончательно, не подлежит обжалованию,
вступает в силу немедленно после его провозглашения.
4. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия" и
"Саха сирэ" не позднее чем в семидневный срок.
Председатель Конституционного суда
Д.МИРОНОВ
Секретарь Конституционного суда
В.ФИЛИППОВ
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
от 7 мая 1997 г.
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЬИ 78 КОНСТИТУЦИИ
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) И
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ 3 СТАТЬИ 6
ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
"О ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)"
Соглашаясь с обоснованностью первого пункта постановления
Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 7 мая 1997 года,
имею особое мнение по пункту 2.
Решение Конституционного суда о запрещении совмещения
должности вице-президента и главы местной администрации не может
быть обосновано статьей 3 Конституции Республики Саха (Якутия) в
части разграничения полномочий между республиканскими и местными
органами власти.
На мой взгляд, суду необходимо было в соответствии со статьей
101 Конституции дать толкование статьи 3 Конституции в полном
объеме, не отрывая второе предложение части 1 "Разграничение
полномочий между республиканскими и местными органами власти" от
принципов - "разделения и равновесия законодательной,
исполнительной и судебных властей", указанных в части первой этой
же статьи.
В этом случае суд принял бы однозначное решение, как по
настоящему делу, так и по делу о вице-президенте Штырове В.А. от
11 апреля 1996 года.
В статье 3 части 1 во втором предложении речь идет о
разграничении полномочий между республиканскими и местными
органами власти, а не отдельными должностными лицами.
В соответствии со статьей 50 Конституции вице-президент не
является республиканским органом власти, как того требует часть 1
статьи 3 Конституции. Второе предложение части 1 статьи 3
Конституции суд ошибочно распространил на должностное лицо (на
вице-президента), как на республиканский орган власти.
Во-первых, конституционные статусы Президента и
вице-президента могут быть ограничены только Конституцией и
никакими другими законами, Вопрос о запрете совмещения должностей
в одной ветви власти вице-президентом Конституцией республики не
урегулирован. В соответствии со статьей 70 Президент Республики
Саха (Якутия), являясь высшим должностным лицом, главой
исполнительной власти и возглавляющим систему управления в
республике, может рассмотреть любой вопрос компетенции местных
органов исполнительной власти или поручить его рассмотрение
Правительству республики. Поэтому Конституция не содержит
запретительных норм при разграничении полномочий в одной ветви
власти.
Во-вторых, поскольку конституционная должность вице-президента
не является высшим республиканским органом власти (как Президент),
то в соответствии со статьей 25 Закона Республики Саха (Якутия) "О
порядке деятельности Конституционного суда" Конституционный суд
вправе рассматривать дела с точки зрения, закрепленных
Конституцией республики разграничения компетенции между высшими
органами государственной власти и управления. Вице-президент
является только должностным лицом.
Судья Конституционного суда
А.ПЕТРАКОВ
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
от 7 мая 1997 года
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЬИ 78 КОНСТИТУЦИИ
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) И
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ 3 СТАТЬИ 6
ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
"О ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)"
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) 11 апреля 1996
года своим постановлением по делу о проверке конституционности
постановления Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия) от 16 ноября 1995 года "О заявлении вице-президента
Республики Саха (Якутия) В.А. Штырова", части второй пункта 1 и
пункта 2 Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 3 апреля
1996 года "О вице-президенте Республики Саха (Якутия)" признал
вышеуказанные правовые акты соответствующими Конституции
Республики Саха (Якутия) и тем самым согласился с практикой
совмещения должности вице-президента Республики Саха (Якутия) с
должностью президента АК "Алмазы России-Саха".
В настоящем постановлении Конституционный суд Республики Саха
(Якутия) признал неконституционным совмещение должности
вице-президента с должностью главы местной администрации. Часть 3
статьи 6 Закона Республики Саха (Якутия) "О Президенте Республики
Саха (Якутия)" в части запрета совмещения должности
вице-президента с должностью главы местной администрации признана
соответствующей Конституции.
Таким образом, по идентичным фактическим обстоятельствам
Конституционный суд признал правильным в одном случае норму,
разрешающую совместительство, а в другом случае запрещающую
совместительство.
В обоих случаях я не согласен с такими противоположными
решениями и остался при особом мнении.
Также как и 11 апреля 1996 года продолжаю настаивать на том,
что Президент и вице-президент Республики Саха (Якутия) занимают
по Конституции Республики Саха (Якутия) особое правовое положение,
регулирование их статуса законодательством возможно только за
исключением тех случаев или в пределах тех положений, которые
закреплены Конституцией.
В отношении Президента и вице-президента Конституция содержит
запрет в части их избрания народными депутатами, следовательно,
никакое другое расширение или ограничение совместительства,
принятое в текущем законодательстве в отношении Президента и
вице-президента, не может считаться соответствующим Конституции.
Вопрос о правомерности действий Президента и вице-президента
может быть предметом рассмотрения только при возбуждении
ходатайства об отрешении от должности в связи с нарушением
Конституции. Если такое ходатайство Государственным Собранием (Ил
Тумэн) Республики Саха (Якутия) не возбуждается, то фактически
признается, что Президент и вице-президент действуют в пределах
конституционных норм.
Например, Президент Республики Саха (Якутия) является членом
Совета Федерации России и даже вправе иметь за это вознаграждение.
Поскольку Государственным Собранием (Ил Тумэн) по этому основанию
ходатайство об отрешении от должности Президента Республики Саха
(Якутия) не возбуждается, то значит Президент действует в пределах
Конституции Республики Саха (Якутия).
Обоснование решения Конституционного суда о запрещении
совмещения должности вице-президента и главы местной администрации
статьей 3 Конституции Республики Саха (Якутия) о разграничении
полномочий республиканских и местных органов власти звучит
неубедительно.
Совмещение нескольких должностей в государственной службе, а
значит, обладание различными полномочиями, исторически
существовало и существует всегда независимо от вида государства и
формы правления.
Во всех этих случаях лица, совмещающие несколько
государственных должностей успешно разграничивали свои полномочия
и в зависимости от обстоятельств выступали в том или ином
качестве.
В нашем случае разграничение полномочий республиканских и
местных органов власти определено законодательно и поэтому никаких
затруднений в совмещении должностей вице-президента и главы
местной администрации не существует.
Судья Конституционного суда
В.ПРОКОПЬЕВ
|
