КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 марта 2006 г. N 4-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) ОТ 30 НОЯБРЯ 2004 ГОДА
174-З N 355-III "ОБ УСТАНОВЛЕНИИ ГРАНИЦ ТЕРРИТОРИЙ
И О НАДЕЛЕНИИ СТАТУСОМ ГОРОДСКОГО ОКРУГА МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)" В ЧАСТИ УСТАНОВЛЕНИЯ
ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ГОРОД ЯКУТСК"
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе
председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, А.С.
Антонова, Н.Г. Захарова, Н.Е. Полятинского, В.Н. Прокопьева, В.Т.
Филиппова, с участием заявителя В.В. Евтушенко, представителя
Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) П.В.
Иванова, представителей Правительства Республики Саха (Якутия)
С.М. Гурьевой, А.И. Калмыковой, представителя мэрии города Якутска
С.И. Готовцевой, представителя окружного Совета города Якутска
А.С. Силина рассмотрел в открытом заседании дело о
конституционности Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября
2004 года 174-З N 355-III "Об установлении границ территорий и о
наделении статусом городского округа муниципальных образований
Республики Саха (Якутия)" в части установления границ
муниципального образования "Город Якутск".
Поводом к рассмотрению дела послужило ходатайство главы
муниципального образования "Село Маган" В.В. Евтушенко. Основанием
к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в
вопросе о том, соответствует ли оспариваемое положение Конституции
Республики Саха (Якутия).
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.С. Антонова, объяснения
сторон и их представителей, выступления других участников
судебного процесса, исследовав представленные отзывы и другие
документы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
установил:
1. В ходатайстве главы муниципального образования "Село Маган"
В.В. Евтушенко оспаривается конституционность положений Закона
Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 174-З N 355-III
"Об установлении границ территорий и о наделении статусом
городского округа муниципальных образований Республики Саха
(Якутия)" (далее - Закон республики 174-З N 355-III) в части
установления границ муниципального образования "Город Якутск"
(приложение 1 к статье 1) и наделения муниципального образования
"Город Якутск" статусом городского округа (статья 2, пункт 1).
При наделении муниципального образования "Город Якутск"
статусом городского округа и описании его границ по смежеству с
другими муниципальными образованиями территория села Маган была
отнесена в состав городского округа.
Заявитель утверждает, что названные законоположения лишают
жителей села Маган конституционного права на осуществление
местного самоуправления, самостоятельное решение вопросов местного
значения поселения. По его мнению, рассматриваемый закон, как не
предполагающий право жителей села Маган на образование
самостоятельного муниципального образования, не соответствует
статье 99 (частям первой и третьей) Конституции Республики Саха
(Якутия).
В соответствии со статьей 4 Конституционного закона Республики
Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и о
конституционном судопроизводстве" Конституционный суд проверяет
соответствие Конституции Республики Саха (Якутия) указанных в
ходатайстве заявителя положений закона и не рассматривает вопросы,
подлежащие разрешению в судах общей юрисдикции. Таким образом,
предметом рассмотрения Конституционного суда по настоящему делу
является конституционность положений статей 1 и 2 Закона
республики 174-З N 355-III, на основании которых село Маган было
включено в состав муниципального городского округа "Город Якутск".
2. Конституция Российской Федерации относит установление общих
принципов организации местного самоуправления к предмету
совместного ведения (статья 72, пункт "н"). Федеральный закон от 6
октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (далее -
Федеральный закон N 131-ФЗ) предоставил органам государственной
власти субъектов федерации возможность в выборе территориального
устройства муниципальных образований.
Республика Саха (Якутия) в части первой статьи 99 своей
Конституции (Основного закона) закрепила территориальное
устройство местного самоуправления, основанное на административно-
территориальном делении республики. В соответствии с ним местное
самоуправление осуществляется в пределах границ города
республиканского значения Якутск.
В Законе республики 174-З N 355-III, в части установления
границ муниципального образования "Город Якутск" реализованы
положения частей первой и третьей статьи 99 Конституции Республики
Саха (Якутия). В соответствии с данным законом в границах
административно-территориальной единицы - города республиканского
значения Якутск образовано единое муниципальное образование "Город
Якутск". В связи с этим муниципальное образование "Село Маган" и
другие пригородные населенные пункты были включены в состав
городского округа.
Административная граница города Якутска, включающая в свой
состав поселок Маган, была утверждена постановлением Палаты
Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия) 5 июля 2001 года, а 20 февраля 2004 года поселок Маган в
составе города республиканского значения был преобразован в
сельский населенный пункт без изменения существующих границ. Таким
образом, включение муниципального образования "Село Маган" в
состав вновь образованного городского округа было обусловлено
нахождением его в пределах городской черты Якутска.
Вопрос о возможности территориального устройства местного
самоуправления на основе существующих административно-
территориальных единиц республики уже был предметом рассмотрения
Конституционного суда. Конституционный суд республики в своем
постановлении от 26 февраля 2006 года по делу о толковании статей
45, 99 (часть первая) Конституции Республики Саха (Якутия)
установил, что избранный законодателем вариант территориальной
организации местного самоуправления в пределах наслегов, улусов
(районов), города республиканского значения согласуется со статьей
99 (часть первая) Конституции республики, Федеральным законом N
131-ФЗ и учитывает исторически установившиеся границы
административно-территориальных единиц, входящих в состав
территории республики.
3. Статья 97 Конституции Республики Саха (Якутия) признает и
гарантирует местное самоуправление, которое осуществляется
населением непосредственно и (или) через представительные органы и
выборных должностных лиц местного самоуправления. Это означает,
что право граждан на осуществление местного самоуправления
возникает на основании Конституции Республики Саха (Якутия) и
законов республики, а не на основании волеизъявления населения.
Население поселка Маган реализовало свое право на местное
самоуправление до образования муниципального образования "Город
Якутск". Устав муниципального образования "Село Маган" был принят
26 июня 1998 года и зарегистрирован в Министерстве юстиции
Республики Саха (Якутия) 4 февраля 1999 года. В связи с созданием
муниципального образования "Город Якутск" население села Маган
участвовало в формировании органов местного самоуправления единого
муниципального образования. Муниципальное образование "Село Маган"
ко дню образования городского округа имело свои выборные органы.
По истечении переходного периода эти органы упраздняются на
основании закона республики. Государственное Собрание (Ил Тумэн)
Республики Саха (Якутия) в сроки, установленные Федеральным
законом N 131-ФЗ, не приняло решения об упразднении муниципального
образования "Село Маган".
По мнению В.В. Евтушенко, определенной гарантией
конституционного права граждан, проживающих в селе Маган, избирать
и быть избранными в органы местного самоуправления могли быть
выборы в органы вновь образованного городского округа. Данный
вопрос не относится к предмету рассмотрения Конституционного суда.
Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 27 декабря
2005 года в удовлетворении его заявления об обеспечении
конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления и назначении досрочных выборов было
отказано.
Население села Маган в настоящее время осуществляет право на
самоуправление в составе территории, в которой сложилась
социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для
самостоятельного решения вопросов поселения. Нахождение села в
составе городского округа создает дополнительные возможности для
этого. Дальнейшее преобразование муниципального образования "Город
Якутск" и изменение его границ возможны по инициативе населения,
органов местного самоуправления, органов государственной власти и
реализуются в порядке, установленном Федеральным законом N 131-ФЗ
и принимаемом в соответствии с ним законом республики.
Таким образом, оспариваемый Закон республики 174-З N 355-III не
содержит положений, ограничивающих или уменьшающих правовые
возможности местного самоуправления, закрепленные в Конституции
Республики Саха (Якутия) и Федеральном законе N 131-ФЗ.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 86, 87, 88,
90, 92, 97, 102 Конституционного закона Республики Саха (Якутия)
"О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном
судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. Признать статьи 1 и 2 (с приложениями NN 1 и 2) Закона
Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 174-З N 355-III
"Об установлении границ территорий и о наделении статусом
городского округа муниципальных образований Республики Саха
(Якутия)", на основании которых муниципальное образование "Город
Якутск" наделено статусом городского округа, с включением в его
состав территории села Маган, являвшегося на момент вступления в
силу данного Закона Республики Саха (Якутия) муниципальным
образованием, соответствующими статье 99 (части первой и третьей)
Конституции Республики Саха (Якутия).
2. Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия) на основании пункта 29 статьи 56 Конституции Республики
Саха (Якутия) надлежит принять решение о выборных органах
муниципального образования "Село Маган", упраздняемого с 1 января
2006 года.
3. Постановление окончательно, обжалованию не подлежит,
вступает в силу немедленно и действует непосредственно.
4. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Ил Тумэн",
"Саха сирэ", "Якутия".
Председатель
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
В.Н. ПРОКОПЬЕВА
1. При наделении муниципального образования "Город Якутск"
статусом городского округа через консультирующих юристов и
средства информации в массовое сознание было вложено убеждение,
что согласно федеральному законодательству в границах городского
округа невозможно существование другого муниципального
образования.
Таким образом, вопреки здравому смыслу городская черта
населенного пункта г. Якутск стала включать в себя все поселки и
села, расположенные в черте административной единицы "Город
республиканского значения Якутск", все поселки и села,
расположенные на этой территории, лишились права на
самостоятельное муниципальное образование в пределах села и
наслега.
Между тем, Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" не
содержит прямой императивной, запрещающей нормы о том, что в
пределах городского округа не может быть другого муниципального
образования, кроме одного городского поселения.
Выводы о таком предписании закона делаются на основании
толкований статьи 2 ФЗ N 131-ФЗ о том, что "городское поселение -
город или поселок", то есть законодателем указан один, а не
множество населенных пунктов. Далее в законе написано: "поселение
- городское или сельское поселение", то есть опять один населенный
пункт. Следующее обоснование исходит из содержания закона о том,
что "городской округ - городское поселение, которое не входит в
состав муниципального района", то есть городское поселение указано
в единственном числе, и его отличительное качество от других
городских поселений заключается в том, что оно не входит в состав
муниципального района.
Таким образом, на практике произошло идентифицирование понятий
"городской округ" и "городское поселение", что повлекло расширение
городской черты Якутска вплоть до включения в себя поселка Маган и
на этой основе, согласно пункту 3 статьи 84 ФЗ N 131-ФЗ,
упразднение муниципального образования "Поселок Маган". Между тем
любой мыслящий человек понимает, что жилая застройка города
Якутска никогда не достигнет поселка Маган, чтобы эти два
населенных пункта и теоретически, и практически слились в один
населенный пункт. Гораздо больше оснований для такого
предположения имеет поселок Жатай, который находится в пределах
прямой видимости, но является самостоятельным муниципальным
образованием.
2. Главными принципами ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах местного
самоуправления в Российской Федерации" являются внедрение местного
самоуправления на поселенческом уровне и предоставление им
самостоятельности. С этой целью в статье 11 закреплено положение о
том, что населенные пункты численностью более 1 000 человек должны
быть наделены правами поселения.
Для предотвращения случаев создания несамостоятельных,
зависимых, "внутрикарманных" поселений законодатель в этой же
статье закона установил, что территория населенного пункта должна
полностью входить в состав территории поселения, территория
поселения не может входить в состав территории другого поселения,
в состав территории городского поселения могут входить один город
или один поселок. С этими правилами корреспондируются нормы статьи
84 этого закона о том, что внутригородские муниципальные
образования упраздняются, а населенные пункты, находящиеся за
пределами городской черты, выводятся из состава городского
муниципального образования.
Таким образом, основная идея законодателя о переводе всех
отдельно расположенных населенных пунктов в разряд самостоятельных
муниципальных образований становится более определенной.
В настоящее время ни для кого не является секретом, что
подготовка и принятие законопроекта являются результатом
компромисса со стороны противоборствующих партий, фракций и
различных лоббистских группировок.
Анализируемый ФЗ N 131-ФЗ со всеми своим многочисленными
изменениями и дополнениями является ярким примером такой
"подковерной" борьбы. Именно этим объясняется труднопонимаемая,
сложная юридическая техника изложения ключевых статей закона.
Особенно наглядно это заметно в определении правового положения
городских округов. Лично я убежден, что здесь законодатель, не
достигнув приемлемого компромисса противоборствующих сторон,
оставил свободную нишу для правоприменителей, чтобы жизненная
практика сама выбрала более правильную форму. При таком подходе
раннее указанные формулировки законодателя означают, что при
определении городского поселения город или поселок взяты в
единственном числе, так как законодатель не предполагает наличие в
Российской Федерации городов или поселков с населением менее 1 000
человек, а следовательно, каждый город или поселок уже обладают
правом на создание самостоятельного муниципального образования в
виде городского поселения.
Предусматривая создание городских округов, исключая их из
состава муниципальных районов и подчеркивая достаточность даже
одного городского поселения для создания городского округа,
законодатель дает намек, что эта форма самоуправления приемлема
для крупных городов, где имеется бесспорное право на
самоуправление. Именно в этом абзаце статьи 2 ФЗ N 131-ФЗ у
законодателя не хватило воли прямым текстом указать, что в
городском округе могут находиться несколько муниципальных
образований в виде городских и сельских поселений.
Во всех случаях при неясности сути предметов, явлений, событий
для понимания истинного содержания любая наука рекомендует
проанализировать признаки, свойства, функции, полномочия и на этой
основе вывести истинное содержание явления.
Придерживаясь такой методологии, мы ясно видим, что четыре
формы местного самоуправления разделены на два уровня, из которых
городские и сельские поселения являются более низким, первичным
уровнем, а городской округ и муниципальный район - более крупным
вышестоящим уровнем.
Это следует из того, что согласно статье 2 ФЗ N 131-ФЗ
муниципальный район решает вопросы местного значения
межпоселенческого характера, а также может осуществлять отдельные
государственные полномочия, то есть муниципальный район не решает
местных вопросов поселения. Городской округ решает вопросы
местного значения поселения, вопросы местного значения
муниципального района, а также может осуществлять отдельные
государственные полномочия.
Дополнительным полномочием городского округа по сравнению с
муниципальным районом в данном случае является наделение его
правом решения вопросов местного значения поселения, и это
полномочие логически исходит из того, что любой город по
количеству населения уже имеет право на местное самоуправление.
Единственным характеризующим полномочием муниципальною района
является решение вопросов местного значения межпоселенческого
характера. И это полномочие без каких-либо оговорок передано
городскому округу, следовательно, законодатель разрешил создание в
городском округе нескольких поселений и соответственно наделил
округ полномочием разрешения вопросов межпоселенческого характера.
Для тех случаев, когда в состав городского округа входит только
одно городское поселение, а других муниципальных образований нет,
законодатель наделил городской округ полномочиями решения вопросов
местного значения поселения, чтобы не создавать в таких округах
отдельные структуры управления округа и поселения.
Тождественность полномочий муниципального района и городского
округа подтверждена содержанием статей 15 и 16 Федерального закона
N 131-ФЗ, где перечислены полномочия этих муниципальных
образований.
Мудрецы античного мира утверждали, что идеальный закон - это
здравый смысл, облеченный в юридическую формулу. Юридические
формулы ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в
Российской Федерации" очень далеки от совершенства, а значит, нам
надо руководствоваться здравым смыслом закона, который
подсказывает, что муниципальное образование "Поселок Маган" должно
быть сохранено в рамках городского округа г. Якутска.
3. Муниципальные районы обладают полномочиями решения
межпоселенческих вопросов и исполнения делегированных
государственных полномочий. Решение межпоселенческих вопросов
возможно только на основе достигнутого согласия поселений. По мере
становления поселенческого уровня самоуправления командно-
административные возможности главы муниципального района будут
снижаться, так как собственных, полностью самостоятельных
полномочий муниципальные районы не имеют.
Нарастающее противостояние заставит поселения и муниципальные
районы ходатайствовать о создании на районном уровне местных
органов государственной власти. При положительном развитии событий
такая же участь ожидает городские округа, что будет означать
окончание 20-летней реформы местного самоуправления.
Судья
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Н.ПРОКОПЬЕВ
15 марта 2006 года
|
