ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 июня 2005 г. N 394
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОРЯДКА ПЛАНИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА И УСЛОВНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
В целях эффективного управления государственным долгом
Республики Саха (Якутия), его воздействием на платежеспособность
государственного бюджета Республики Саха (Якутия), а также во
исполнение Программы реформирования региональных финансов
Республики Саха (Якутия), утвержденной постановлением
Правительства Республики Саха (Якутия) от 19 ноября 2004 года N
548, Правительство Республики Саха (Якутия) постановляет:
1. Утвердить прилагаемый Порядок планирования государственного
долга и условных обязательств.
2. Министерству финансов Республики Саха (Якутия) использовать
данный Порядок для планирования долга.
3. Опубликовать настоящее постановление в республиканских
средствах массовой информации.
4. Контроль за исполнением настоящего постановления оставляю за
собой.
Председатель Правительства
Республики Саха (Якутия)
Е.БОРИСОВ
Утвержден
постановлением Правительства
Республики Саха (Якутия)
от 30 июня 2005 г. N 394
ПОРЯДОК
ПЛАНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА И УСЛОВНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
1. Цель и задачи Порядка
Основной целью планирования долга являются:
обеспечение исполнения в полном объеме долговых обязательств
Республики Саха (Якутия);
определение возможности исполнения имеющихся долговых
обязательств за счет доходов бюджета Республики Саха (Якутия);
определение экономически безопасного уровня государственного
долга Республики Саха (Якутия).
Основными задачами планирования долга являются:
повышение эффективности государственных заимствований
Республики Саха (Якутия) (далее - заимствование);
оптимизация структуры долга с целью минимизации его
обслуживания;
сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
обеспечение тесной взаимосвязи принятия решения о
заимствованиях с реальными потребностями государственного бюджета
республики (далее - бюджет) в привлечении заемных средств и
оптимизацией использования средств бюджета;
развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов
управления долгом.
В качестве базовых показателей, определяющих ограничения в
проведении государственной заемной политики, следует признать:
1. Нормы, установленные Бюджетным кодексом Российской
Федерации.
2. Долговую емкость государственного бюджета.
3. Доступный на рынке капитала объем средств, с приемлемыми
условиями по стоимости и срочности.
Данные показатели являются основой для оценки связанных с
долгом рисков, возникающих при исполнении государственного
бюджета.
Главным в управлении государственным долгом является
поддержание на приемлемом уровне соответствия между размером долга
и его реальными источниками погашения на любом временном участке.
2. Основные термины и определения
В рамках управленческого учета в системе управления долгом
вводятся такие понятия, как долговая емкость бюджета, прямые и
условные обязательства Республики Саха (Якутия).
Долговая емкость бюджета (ДЕ) определяется как превышение
доходов государственного бюджета Республики Саха (Якутия) над его
текущими расходами без учета расходов на обслуживание существующих
долговых и условных обязательств в каждом периоде выбранного
интервала времени. При этом интервал времени не может быть короче
длительности перспективного финансового плана, а период -
превосходить финансовый год.
Прямое обязательство определяется как совокупность всех
обязательств, которые требуют выплаты процентов и основного долга
должником кредитору в определенные даты в будущем. В прямые
обязательства включаются долговые обязательства, определенные
статьей 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации, за исключением
государственных гарантий.
Условное обязательство определяется как обязательство
Республики Саха (Якутия) по предоставленной государственной
гарантии.
3. Взаимосвязь процесса планирования долга
с бюджетным процессом
Взаимосвязь процесса планирования долга с бюджетным процессом
Республики Саха (Якутия) исходит из самой цели планирования долга
- обеспечения исполнения в полном объеме прямых и условных
обязательств Республики Саха (Якутия).
Участие системы планирования долга в бюджетном процессе
начинается уже на стадии планирования бюджета - это оценка
долговой емкости бюджета и определение инвестиционных возможностей
Республики Саха (Якутия).
На этапе исполнения бюджета в соответствии с программой
заимствований привлекаются заемные средства для обеспечения
финансирования расходов бюджета, т.е. на покрытие кассовых
разрывов, возникающих при исполнении бюджета, дефицита бюджета,
рефинансирования долга и финансирования инвестиционных проектов.
Качество и эффективность управления долгом непосредственно
влияют на бюджетный процесс, поскольку стоимость обслуживания
заимствований непосредственно отражается на исполнении расходной
части бюджета.
4. Планирование прямых и условных обязательств
Министерство финансов Республики Саха (Якутия) разрабатывает
проект программы государственных заимствований Республики Саха
(Якутия), обеспечивает привлечение, погашение государственного
долга Республики Саха (Якутия) в рамках указанной программы.
Процесс планирования долга и условных обязательств состоит из
двух этапов:
1. Планирование расходов по погашению и обслуживанию уже
принятых обязательств Республики Саха (Якутия).
2. Планирование объемов вновь привлекаемых долговых и условных
обязательств.
Основной целью планирования, погашения и обслуживания уже
имеющегося долга является оценка возможности его погашения за счет
доходов бюджета в планируемом финансовом году.
Исходной информацией для планирования прямых и условных
обязательств являются:
прогноз доходов бюджета, поступлений от приватизации
государственного имущества Республики Саха (Якутия);
прогноз текущих расходов бюджета;
потребность бюджета в капитальных расходах бюджета,
определяемых на основе приоритетов инвестиционной политики
Республики Саха (Якутия);
потребность в предоставлении государственных гарантий
Республики Саха (Якутия), определяемая на основе приоритетов
государственной экономической политики Республики Саха (Якутия);
информация о существующих прямых и условных обязательствах
Республики Саха (Якутия), внесенная в Государственную долговую
книгу Республики Саха (Якутия).
Министерство финансов Республики Саха (Якутия) на основе
исходной информации определяет:
долговую емкость бюджета;
необходимые и возможные объемы привлечения прямых и условных
обязательств исходя из условия, что прогнозы обслуживания и
погашения прямых обязательств и объемов ожидаемых платежей по
условным обязательствам Республики Саха (Якутия) не превышают
долговой емкости бюджета;
прогноз возможного объема предоставления государственных
гарантий Республикой Саха (Якутия);
структуру долга в рамках подготовки проекта бюджета на
очередной финансовый год и разрабатывает в соответствии с
ограничениями, установленными Бюджетным кодексом Российской
Федерации и долговой емкостью бюджета, программу заимствований на
очередной финансовый год.
По результатам процесса планирования долга и условных
обязательств составляется сводный график погашения и обслуживания,
имеющихся и возникающих обязательств, который передается в систему
бюджетного планирования при формировании бюджета на
соответствующий финансовый год.
Расчет долговой емкости бюджета осуществляется по следующей
процедуре.
При средне- и долгосрочном планировании ДЕ строится с периодом,
равным году, при краткосрочном планировании (в пределах 1
финансового года) - равным кварталу, при оперативном - равным
месяцу.
В каждом периоде расчета i на основе прогнозных данных
рассчитывается превышение доходов над текущими расходами бюджета
без учета расходов на обслуживание существующих долговых и
условных обязательств, ДЕ :
i
ДЕ = доходы + поступления от приватизации - текущие расходы ,
i i i
где:
доходы - доходы, поступившие в бюджет, в i-ом периоде;
i
поступления от приватизации - поступления в бюджет в i-ом
периоде от продажи имущества, находящегося в государственной
собственности,
текущие расходы - текущие расходы бюджета без учета расходов
i
на обслуживание существующих долговых и условных обязательств,
произведенные в i-ом периоде.
Набор ДЕ для всех периодов (например, кварталов) представляет
i
собой долговую емкость бюджета на выбранном интервале времени ДЕ =
{ДЕ }, i = 1,..., N, где N - число периодов в интервале расчета.
i
Долговая емкость бюджета является прогнозной величиной и
определяется в процессе бюджетного планирования, исходя из
консервативного сценария социально-экономического развития
Республики Саха (Якутия).
4.1. Планирование расходов по погашению
и обслуживанию имеющихся долговых обязательств
Основной целью планирования погашения и обслуживания имеющегося
долга и условных обязательств является оценка возможности их
исполнения за счет доходов бюджета в планируемом интервале
времени.
Исходной информацией для расчетов являются:
объем и условия привлечения имеющихся долговых обязательств;
долговая емкость бюджета.
На основе данных об объеме и условиях привлечения долговых и
условных обязательств составляется сводный график обслуживания и
погашения долговых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению
условных обязательств.
Расчет сводного графика (СГ) осуществляется по следующей
формуле:
j j k
СГ = SUM (погашение + обслуживание ) + SUM ожидаемый платеж ,
i j i i k i
где:
i
погашение - расходы на погашение долгового обязательства j в
j
i-ом периоде,
i
обслуживание - расходы на обслуживание долгового
j
обязательства j в i-ом периоде,
k
ожидаемый платеж - ожидаемый платеж по k-ому условному
i
обязательству в i-ом периоде.
При средне- и долгосрочном планировании СГ строится с периодом,
равным году, при краткосрочном планировании (в пределах 1
финансового года) - равным кварталу, при оперативном - равным
месяцу.
Для каждого периода расчета i определяется суммарный объем
платежей по обслуживанию и погашению долговых обязательств и
ожидаемых платежей по условным обязательствам в данном периоде,
СГ .
i
Набор СГ для всех периодов представляет собой сводный график
i
обслуживания и погашения долговых обязательств и ожидаемых
платежей по исполнению условных обязательств, СГ = {СГ },
i
i=1,..., N, где N - число периодов в интервале расчета.
Результатом планирования погашения и обслуживания имеющихся
долговых обязательств являются:
сводный график погашения и обслуживания существующих долговых
обязательств и резерва ожидаемой ответственности по принятым
государственным гарантиям, СГ;
выявляется потребность в заимствованиях на цели
рефинансирования имеющихся долговых обязательств;
возможность вычисления доступной долговой емкости бюджета для
новых заимствований, ДДЕ.
4.2. Планирование вновь привлекаемого
долга и условных обязательств
Процедура принятия решений о привлечении государственных
заимствований включает следующие этапы:
1. Определение потребностей в привлечении заимствований.
2. Определение объемов привлекаемых заимствований.
3. Выбор заемных инструментов.
Потребность в привлечении заимствований определяется отдельно:
на рефинансирование;
на покрытие кассовых разрывов;
на покрытие дефицита бюджета;
на инвестиционные цели.
Объемы операций по рефинансированию, по заимствованиям на
покрытие кассовых разрывов, дефицита бюджета и инвестиционным
заимствованиям, предоставлению государственных гарантий вычитаются
из доступной долговой емкости по очередности, устанавливаемой
настоящим Порядком.
Выбор заемных инструментов осуществляется на основании
следующих критериев в порядке значимости:
величины рисков;
сроков погашения;
стоимости обслуживания.
При планировании вновь привлекаемого долга и условных
обязательств учитываются следующие ограничения:
ограничения на объемы обязательств и на расходы по их
обслуживанию, установленные Бюджетным кодексом Российской
Федерации;
ограничения на величину расходов по обслуживанию и погашению
долговых обязательств и ожидаемой ответственности по условным
обязательствам, накладываемых доступной долговой емкостью бюджета
(ДДЕ) для новых заимствований.
Доступная долговая емкость для новых заимствований
определяется как разница между долговой емкостью бюджета и сводным
графиком погашения и обслуживания долговых обязательств и
ожидаемых платежей по исполнению государственных гарантий (ДДУ ):
i
ДДЕ = ДЕ - СГ , для каждого i = 1,..., N,
i i i
где:
ДЕ - долговая емкость в i-ом периоде;
i
СГ - платежи по исполнению уже принятого долга и условных
i
обязательств;
i - период расчета,
N - число периодов расчета в интервале планирования.
Сумма ДДЕ для всех периодов представляет собой доступную
i
долговую емкость бюджета для новых заимствований на выбранном
интервале планирования ДДЕ = {ДДЕ }, i = 1,..., N.
i
При средне- и долгосрочном планировании ДДЕ строится с
периодом, равным году, при краткосрочном планировании (в пределах
одного финансового года) - равным кварталу, при оперативном -
равным месяцу.
Если доступная долговая емкость для новых заимствований
положительна на всем интервале планирования, то возможно
привлечение новых заимствований.
Если доступная долговая емкость для новых заимствований
отрицательна в каком-либо периоде, то в зависимости от
длительности периода возможны два случая:
если доступная долговая емкость отрицательна по итогам какого-
либо года внутри интервала планирования, то необходимо провести
рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся
обязательств с целью приведения их в пределы долговой емкости
бюджета. Привлечение новых заимствований, увеличивающих расходы на
погашение и обслуживание обязательств в выбранном году, до
проведения рефинансирования или досрочного погашения не
допускается;
если доступная долговая емкость положительна для каждого
планируемого года в целом, но отрицательна для какого-либо более
короткого периода внутри какого-то года, то это означает, что
возникает кассовый разрыв бюджета. Кассовый разрыв бюджета в этом
случае может быть устранен с помощью рефинансирования или
частичного досрочного погашения имеющихся обязательств, либо
профинансирован за счет привлечения в соответствующем году
краткосрочного заимствования на финансирование кассового разрыва.
Привлечение новых заимствований, увеличивающих расходы на
погашение и обслуживание обязательств в выбранном году,
допускается.
Доступная долговая емкость первого финансового года в интервале
планирования является свободными средствами бюджета, которые могут
быть направлены на:
финансирование инвестиционной программы;
досрочное погашение обязательств с целью снижения долговой
нагрузки на государственные бюджеты будущих лет.
Значения доступной долговой емкости в последующие годы являются
ограничениями по объему при планировании новых долговых и условных
обязательств.
Планирование привлечения долговых и условных обязательств
производится раздельно. При этом доступная долговая емкость для
новых заимствований, (ДДЕ), делится на три части (данное
соотношение выполняется для каждого периода i интервала
планирования):
ДДЕ = ДДЕ + ДДЕ + ДДЕ ,
у n о
где:
ДДЕ - часть доступной долговой емкости бюджета,
у
предназначенная для покрытия ожидаемой ответственности по вновь
принимаемым условным обязательствам (резерв по возможной
ответственности);
ДДЕ - часть доступной долговой емкости бюджета, отводимая на
n
платежи по погашению и обслуживанию вновь привлекаемых долговых
обязательств;
ДДЕ - неиспользуемая ("страховочная") часть доступной
о
долговой емкости, компенсирующая риск ликвидности бюджета,
возникающий вследствие ошибок прогнозирования. Величина ДДЕ
о
устанавливается в объеме не менее 20% ДДЕ.
4.2.1. Процесс планирования вновь привлекаемых
долговых обязательств
Планирование вновь привлекаемых долговых обязательств
осуществляется на основе потребностей в заимствованиях на
указанные цели:
потребность в заимствованиях на рефинансирование для погашения
уже существующих обязательств;
потребность в заимствованиях на покрытие кассовых разрывов
государственного бюджета в пределах финансового года;
потребность в заимствованиях на покрытие дефицита бюджета;
потребность в инвестиционных заимствованиях, привлекаемых для
финансирования капитальных расходов государственного бюджета и
погашаемых вне пределов финансового года, в котором они были
привлечены.
Планирование заимствований
на рефинансирование
Процедура планирования заимствований на рефинансирование
производится в первоочередном порядке и включает в себя следующие
этапы:
определение возможных объемов привлечения новых заимствований и
их структуры по срокам до погашения;
выбор конкретных видов вновь привлекаемых долговых
обязательств.
Результатом этого этапа является определение новой доступной
долговой емкости бюджета для долговых обязательств.
Планирование заимствований
на покрытие дефицита бюджета
Процедура планирования заимствований на покрытие дефицита
бюджета производится во вторую очередь и включает в себя следующие
этапы:
1. Определение потребности в заимствованиях. Потребность
формируется в рамках бюджетного планирования и передается в
систему управления долгом в форме величины дефицита бюджета.
2. Выбор заимствований осуществляется на основании стоимости
заимствования. Стоимость заимствования должна быть минимальной.
Результатом процедуры планирования заимствований для покрытия
дефицита бюджета является подбор заемных средств с составлением
графика их обслуживания и погашения.
Планирование заимствований
на финансирование кассовых разрывов
Планирование заимствований на финансирование кассовых разрывов
на планируемый год производится в третью очередь и включает в себя
следующие этапы:
1. Определение потребности в заимствованиях. Потребность
формируется в рамках бюджетного планирования и передается в
систему управления долгом в форме величины и длительности кассовых
разрывов.
2. Выбор заимствований осуществляется на основании следующих
критериев:
сроки привлечения определяются длительностью кассовых разрывов;
стоимость заимствований должна быть минимальной.
Результатом процедуры планирования заимствований на
финансирование кассовых разрывов является подбор заемных средств с
составлением графика их обслуживания и погашения.
Планирование инвестиционных заимствований
Потребность в инвестиционных заимствованиях планируется в пятую
очередь и включает в себя следующие этапы:
1. Определение возможных объемов привлечения инвестиционных
заимствований и их структуры по срокам до погашения.
2. Выбор конкретных видов вновь привлекаемых долговых
обязательств.
Потребность в инвестиционных заимствованиях определяется
Министерством экономического развития Республики Саха (Якутия).
Инвестиционная программа представляется в систему управления
долгом в форме упорядоченного по социально-экономической
значимости списка инвестиционных проектов (программ) со сроками их
реализации и с графиками их финансирования.
Затем определяется объем инвестиционных заимствований по
следующей процедуре:
из упорядоченного перечня инвестиционных проектов выбирается
проект, реализация которого предусматривается на соответствующий
финансовый год. Срок реализации проекта определяет целевую
начальную дату погашения заимствований с учетом доступности
заемных инструментов на рынке заимствований. На основе
консервативной (пессимистичной) рыночной оценки строится график
обслуживания и погашения предполагаемого заимствования, j:
_______
j j .. .. о
Погашение + Обслуживание . Этот график вычитается из А А А , и
..
i
образуются новые значения доступной долговой емкости для новых
долговых обязательств:
___ ___ j j
ДДЕ = ДДЕ - (Погашение + Обслуживание )
n n
_______
.. .. о
Если после выбора очередного проекта из списка А А А
..
i
оказывается положительной на всем интервале планирования, и
долговые обязательства Республики Саха (Якутия) с учетом нового
заимствования удовлетворяют ограничениям федерального
законодательства и законодательства Республики Саха (Якутия), то
проект считается отобранным для финансирования в планируемом
интервале, а объем планируемых заимствований увеличивается.
Процедура повторяется для следующего по списку проекта пока:
для очередного проекта не будут нарушены ограничения,
накладываемые федеральным законодательством и законодательством
Республики Саха (Якутия) на объемы долга и его обслуживания;
___
ААА не окажется отрицательной хотя бы в одном из
i
периодов интервала планирования или список проектов не
исчерпается.
Результатом данной процедуры является определение списка
инвестиционных проектов (программ), которые могут быть
профинансированы в планируемом году.
4.2.2. Процесс планирования новых условных обязательств
Планирование новых условных обязательств (гарантий)
представляет собой процесс отбора планируемых к выдаче гарантий в
объемах, допускаемых ограничениями по долговой емкости, и
производится в четвертую очередь.
Отбор осуществляется из списка планируемых гарантий,
упорядоченного по приоритетности гарантий, составляемого
Министерством финансов Республики Саха (Якутия).
Планирование вновь принимаемых условных обязательств (гарантий)
состоит из следующих этапов:
1. Из упорядоченного списка гарантий, начиная с его начала,
поочередно выбираются гарантии. Для каждой выбранной гарантии, k,
гарантия k
строится график ожидаемых платежей, ОП . Этот график
вычитается из ДДЕ , и образуются новые значения доступной долговой
у
емкости, отводимой на покрытие ответственности по новым гарантиям:
гарантия k
ДДЕ = ДДЕ - ОП
у у
2. С учетом рассматриваемой гарантии определяется общий объем
планируемых к выдаче гарантий и проверяется значение ДДЕ . Если
у
значение ДДЕ оказывается положительной на всем интервале
у
планирования, то гарантия считается отобранной для выдачи в
планируемом интервале.
Процедура повторяется для следующей по списку гарантии пока:
значение ДДЕ хотя бы в одном из периодов интервала
у
планирования не окажется отрицательным;
список гарантий не исчерпается.
Результатом данной процедуры планирования является список
планируемых к принятию в будущем периоде условных обязательств, а
также график ожидаемых платежей по этим условным обязательствам.
5. Управление рисками
Основной целью управления рисками является их минимизация. С
точки зрения основных подходов минимизации выделяют риски,
источники возникновения которых являются подконтрольными
Правительству Республики Саха (Якутия) (кредитный риск,
юридические риски, риск ликвидности, риск платежа), и риски,
связанные с внешними условиями, которые не подконтрольны
Правительству Республики Саха (Якутия) (риск процентной ставки,
риск рефинансирования, валютный риск, риск пролонгации, риск цены
выкупа).
Принципы минимизации подконтрольных рисков:
повышение качества перспективного финансового планирования;
построение оценки долговой емкости бюджета на основе
пессимистичных прогнозов экономического развития и финансового
состояния Республики Саха (Якутия);
планирование структуры и объема долга из условия, что объем
расходов на погашение и обслуживание обязательства в каждом
периоде не должен превышать величину долговой емкости в данном
периоде, основанной на консервативном прогнозе социально-
экономического развития Республики Саха (Якутия) и уменьшенной
страховой части долговой емкости;
анализ кредитоспособности получателя государственной гарантии
на стадии выдачи гарантии, а также мониторинг его финансового
состояния на протяжении всего срока действия гарантии;
проведение детальной юридической экспертизы разрабатываемых
документов по привлечению заимствований с целью полной детализации
всех условий контрактов.
Принципы минимизации неподконтрольных рисков:
для существующих долговых обязательств является их
рефинансирование с учетом минимизации рисков;
для вновь привлекаемых долговых обязательств является отказ от
привлечения заимствований, которым присущи значительные риски.
|
