ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
РЕШЕНИЕ
от 16 декабря 2004 г. N 3-65/04
О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ И НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РС(Я) ОТ 31 ИЮЛЯ 2003 Г. N 486
"ОБ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ ПАРОМНЫХ ПЕРЕПРАВ ЧЕРЕЗ РЕКИ
ПРИ ПЕРЕСЕЧЕНИИ ИХ АВТОМОБИЛЬНЫМИ ДОРОГАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО,
РЕГИОНАЛЬНОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ" И ИНСТРУКЦИИ
ПО ОБУСТРОЙСТВУ, СОДЕРЖАНИЮ И ЭКСПЛУАТАЦИИ ПАРОМНЫХ
ПЕРЕПРАВ, УТВЕРЖДЕННОЙ НАЗВАННЫМ ПОСТАНОВЛЕНИЕМ>
Именем Российской Федерации
Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе:
председательствующего судьи Данилова А.Р.,
с участием прокурора Александрова П.С.,
представителя Правительства
Республики Саха (Якутия) Жарикова В.О.,
представителя Управления МЮ РФ по РС(Я) Григорьевой Т.И.,
при секретаре Комюстюровой А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске 16
декабря 2004 года дело по заявлению Прокурора РС(Я) о признании
противоречащими федеральному законодательству и недействующими
отдельных положений постановления Правительства РС(Я) от 31 июля
2003 г. N 486 "Об организации работы паромных переправ через реки
при пересечении их автомобильными дорогами федерального,
регионального и муниципального значения" и Инструкции по
обустройству, содержанию и эксплуатации паромных переправ,
утвержденной названным постановлением,
установил:
31 июля 2003 года Правительство Республики Саха (Якутия)
приняло постановление N 486 "Об организации работы паромных
переправ через реки при пересечении их автомобильными дорогами
федерального, регионального и муниципального значения" и утвердило
названным постановлением Инструкцию по обустройству, удержанию и
эксплуатации паромных переправ.
Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением
о признании противоречащими федеральному законодательству и
недействующими отдельных положений названных нормативных правовых
актов.
В судебном заседании прокурор Александров П.С. заявление
поддержал в полном объеме и полагает необходимым признать пункты
3.1, 4.1 и 4.3 оспариваемого постановления Правительства РС(Я) и
пункты 2.2, 3.1 и 7.1 Инструкции, утвержденной указанным
постановлением, противоречащими федеральному законодательству и
недействующими с момента вступления в законную силу решения по
делу.
Свои требования прокурор обосновывает тем, что учреждение
пунктом 3.1 оспариваемого постановления возможности назначения
главного инспектора с функциями государственного регулирования и
контроля за организацией работы речных паромных переправ
противоречит федеральному законодательству - статье 36 Кодекса
внутреннего водного транспорта РФ, в соответствии с которой надзор
за безопасностью эксплуатации на внутренних водных путях паромных
переправ осуществляется федеральной государственной речной
судоходной инспекцией. Пункт 4.1 оспариваемого постановления о
возложении на глав муниципальных образований республики
обязанности по образованию муниципальных предприятий по
эксплуатации паромных переправ и пассажирских переправ
противоречит положениям федерального законодательства о
самостоятельности органов местного самоуправления. Пункт 4.3
оспариваемого постановления, предписывающий главам муниципальных
образований приостановить продажу и сдачу в аренду больше чем на
один год земельных участков для размещения паромных причалов и
других объектов ограничивает оборот земельных участков,
регулируемый федеральным законодательством - Земельным кодексом
РФ.
Пункт 2.2 Инструкции, утвержденной оспариваемым постановлением,
по мнению прокурора, необоснованно расширил исчерпывающий перечень
судовых документов, установленный статьей 14 Кодекса внутреннего
водного транспорта РФ. Пункт 3.1 Инструкции в противоречие с
федеральным законодательством право отвода (а равно
предоставление) земельных участков под причал в пределах береговой
полосы и выделение участков акватории внутренних водных путей
предоставил ЛГБВПиС. Пункт 7.1 Инструкции, провозглашающий
исключительное право собственности республики на все причалы
паромных переправ, противоречит конституционному положению о
признании равным образом частной, государственной, муниципальной и
иной формы собственности.
Представитель Правительства РС(Я) Жариков В.А. заявленные
прокурором требования признал частично. Представитель согласился с
требованиями прокурора о признании противоречащими федеральному
законодательству в оспариваемом постановлении пунктов 4.1 и 4.3, а
также пункта 3.1 - в части исключения функции государственного
регулирования работы переправ. По мнению представителя, пункт 2.2
Инструкции не противоречит федеральному законодательству, а пункты
3.1 и 7.1 - требуют редакционной поправки.
Заслушав пояснения прокурора и представителя Правительства
РС(Я), заключение представителя Управления МЮ РФ по РС(Я)
Григорьевой Т.И., полагающей о несоответствии федеральному
законодательству положений Инструкции (пунктов 2.2, 3.1 и 7.1),
проверив материалы дела, оценив представленные доказательства, суд
приходит к следующему выводу.
Пунктом 3.1 постановления Министерству транспорта, связи и
информатизации Республики Саха (Якутия) поручается назначить
главного инспектора речных переправ в пределах существующей
штатной численности и закрепить за ним государственное
регулирование работы переправ на федеральной автомобильной дороге
"Колыма" Якутск - Нижний Бестях и межрайонной переправы Кангалассы
- Соттинцы, а также контроль за организацией работы речных
переправ, действующих на территориях муниципальных образований.
Данная норма постановления определяет возможность назначения
главного инспектора переправ, который осуществляет контроль за
организацией работы всех паромных переправ, органом
государственной власти Республики Саха (Якутия).
По существу, государственное регулирование и контроль работы
паромных переправ подразумевает под собой также и надзор за
безопасностью таких переправ, обеспечением надлежащей технической
оснащенности паромов и т.п.
Однако возложение такого полномочия на должностное лицо органа
государственной власти субъекта РФ противоречит федеральному
законодательству и по существу означает вторжение в компетенцию
Российской Федерации.
В соответствии со статьей 36 Кодекса внутреннего водного
транспорта РФ надзор за безопасностью эксплуатации на внутренних
водных путях паромных переправ осуществляется государственной
речной судоходной инспекцией.
Государственная речная судоходная инспекция с входящими в ее
состав государственными речными судоходными инспекциями бассейнов
осуществляет:
- надзор за выполнением судовладельцами, членами экипажей судов,
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями,
осуществляющими судоходство на внутренних водных путях, требований
обеспечения безопасности эксплуатации судов в соответствии с
законодательством в области внутреннего водного транспорта
Российской Федерации;
- расследование и классификацию транспортных происшествий с
судами на внутренних водных путях;
- государственную регистрацию судов в Государственном судовом
реестре Российской Федерации и выдачу свидетельств о праве
плавания под Государственным флагом Российской Федерации и
свидетельств о праве собственности на судно;
- проверку знаний и участие в дипломировании лиц командного
состава судов, проверку судов;
- надзор за надлежащим содержанием судовых ходов и средств
навигационного оборудования;
- надзор за соблюдением требований обеспечения безопасности
эксплуатации судов.
Согласно Уставу Федерального государственного учреждения
"Государственная речная судоходная инспекция Российской
Федерации", утвержденному приказом Министерства транспорта РФ от
25 сентября 2003 N 193, Государственная речная судоходная
инспекция Российской Федерации с входящими в ее состав
государственными речными судоходными инспекциями бассейнов
является федеральным государственным учреждением, подведомственным
Министерству транспорта Российской Федерации.
В силу пункта 4.1 данного Устава начальник Государственной
речной судоходной инспекции РФ назначается на должность и
освобождается от должности Министром транспорта Российской
Федерации по представлению государственной службы речного флота
Министерства транспорта Российской Федерации. При этом, согласно
пункту 4.6.8 Устава начальник инспекции назначает на должность и
освобождает от должности руководителей (по согласованию с
государственной службой речного флота Министерства транспорта
Российской Федерации), заместителей руководителей, главных
бухгалтеров филиалов и представительств, работников Инспекции.
Как видно, федеральным законодателем органам государственной
власти субъектов РФ не предоставлено право назначать должностных
лиц, уполномоченных на осуществление надзора за безопасностью
эксплуатации на внутренних водных путях паромных переправ, и в
этой связи, пункт 3.1 постановления противоречит Кодексу
внутреннего водного транспорта постольку, поскольку допускает
возможность такого назначения.
По этим же основаниям противоречит федеральному
законодательству пункт 4.1 в части возложения обязанности по
организации безаварийной эксплуатации паромных переправ и причалов
на должностных лиц муниципальных администраций.
Пунктом 4.1 постановления на глав муниципальных образований
Республики, на территории которых действуют паромные переправы и
пассажирские причалы, возложена обязанность по образованию
муниципальных предприятий по эксплуатации паромных переправ и
пассажирских причалов или возложению ответственности за
организацию безаварийной эксплуатации паромных переправ и причалов
на конкретное должностное лицо муниципальной администрации,
сообщить о назначенных лицах и образованных муниципальных
предприятиях Министерству транспорта связи и информатизации
Республики Саха (Якутия).
Данное положение в части возложения на глав муниципальных
образований обязанности по образованию муниципальных предприятий
противоречит статье 30 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ", в соответствии с
которой органы местного самоуправления вправе создавать
предприятия, учреждения и организации для осуществления
хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и
ликвидации.
Как видно из приведенной нормы Федерального закона, создание
предприятий, организаций и учреждений является правом органов
местного самоуправления, а не их обязанностью. Это означает, что
органы местного самоуправления самостоятельны в принятии решений о
создании или об отсутствии необходимости создания какого либо
юридического лица.
Более того, в силу статьи 12 Конституции РФ органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Следовательно, органы государственной власти не вправе давать
органам местного самоуправления обязательные для исполнения
указания.
Данная норма Конституции РФ нашла конкретизацию и развитие в
статье 14 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ", согласно которой органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Осуществление местного самоуправления органами государственной
власти и государственными должностными лицами не допускается.
С учетом изложенного, возложение постановлением обязанности по
созданию юридических лиц на органы местного самоуправления
означает ограничение прав органов местного самоуправления, что в
силу статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ" недопустимо.
Пунктом 4.3 оспариваемого постановления главам муниципальных
образований предписано приостановить продажу и сдачу в аренду
больше чем на один год земельных участков для размещения паромных
причалов и других объектов, тяготеющих к их функционированию, до
ввода в действие федерального положения о переправах на внутренних
водных путях Российской Федерации.
Фактически, данной нормой постановления установлено ограничение
оборота земельных участков, возможности предоставления их в
частную собственность или в долгосрочную аренду.
Однако, в силу статьи 27 Земельного кодекса РФ оборот земельных
участков осуществляется в соответствии с гражданским
законодательством и настоящим Кодексом. Поскольку гражданское
законодательство согласно статье 71 Конституции РФ находится в
исключительном ведении Российской Федерации, то у субъекта РФ
отсутствуют полномочия по регулированию оборота земельных участков
своими нормативными правовыми актами.
Кроме того, пунктом 2 статьи 27 Земельного кодекса РФ
раскрывается сущность изъятых из оборота земельных участков и
земельных участков, ограниченных в обороте. Так, изъятые из
оборота земельные участки не могут быть объектами любых гражданско-
правовых сделок и не могут передаваться в частную собственность.
На ограниченные в обороте земельные участки установлен запрет
передачи в частную собственность, за исключением случаев,
предусмотренных федеральным законом. И в том, и в другом случае
перечень земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в
обороте, ограничен и может быть расширен только федеральным
законом. Следует отметить, что по смыслу статьи 27 Земельного
кодекса РФ ограниченные в обороте земельные участки могут быть
объектами сделок (в частности, могут быть переданы в аренду), не
влекущих отчуждение этих участков в частную собственность.
С учетом изложенного, установление пунктом 4.3 постановления
ограничения оборота земельных участков противоречит федеральному
законодательству.
Пунктом 2.2 Инструкции установлено, что на всех самоходных
судах (паромах и буксирах) должны находиться судовые документы
согласно статье 14 КВВТ и другие документы, в том числе: акт
приемки судна в эксплуатацию; копия лицензии на право перевозочной
деятельности; журнал прогнозов погоды; информация капитану об
устойчивости судна; инструкция погрузки-выгрузки судна; пожарное
свидетельство;
указания по организации судовой радиосвязи в бассейнах рек
Лена, Яна, Индигирка, Колыма;
акт РСИ-1;
приказ (распоряжение) судовладельца о режиме эксплуатации
судна, работы и отдыха экипажа;
правила радиосвязи по ВВП РФ.
Кроме указанных документов работниками ГРСИ по Ленскому
бассейну проверяется наличие на судне:
расписания по судовым тревогам;
схемы загрузки парома автотранспортом;
личных карточек членов экипажа;
расписания несения вахт;
таблиц маневренных элементов судна;
схем теневых секторов РЛС;
скорректированных навигационных карт по маршруту следования;
правил плавания по ВВП;
особенности движения, стоянки судов по ВВП Ленского бассейна;
Кодекса ВВТ РФ;
ПТЭ речного транспорта;
НБЖС;
устава службы на судах;
устава о дисциплине работников речного флота;
наличие к соответствие занимаемым должностям рабочих дипломов
командного состава;
укомплектованности экипажа в соответствии со штатным
расписанием, судовой ролью.
Согласно пункту 2.2 Инструкции на всех буксирных теплоходах,
входящих в состав паромных счалов, помимо судовой копии лицензии
на право осуществления перевозочной деятельности и судовых
документов, подтверждающих выполнение требований Правил РРР,
должны находиться технические требования по безопасной
эксплуатации судов (составов) - паромов, согласованные РРР и
утвержденные судовладельцем.
Однако данное положение противоречит федеральному
законодательству и ущемляет права граждан и юридических лиц,
осуществляющих судоходство.
Согласно статье 14 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ на
судне, зарегистрированном в Государственном судовом реестре
Российской Федерации и осуществляющем судоходство по внутренним
водным путям, должны находиться следующие документы:
1) свидетельство о праве собственности на судно;
2) свидетельство о праве плавания судна под Государственным
флагом Российской Федерации;
3) свидетельство о годности судна к плаванию с указанием его
класса или с классификационным свидетельством;
4) список членов экипажа судна (судовая роль), составляемый
капитаном судна;
5) судовой журнал (вахтенный журнал или единый вахтенный
журнал), машинный журнал (для судна с механическим двигателем,
эксплуатируемого членами экипажа судна без совмещения должностей);
6) судовое санитарное свидетельство:,
7) единая книга осмотра судна;
8) свидетельство о предотвращении загрязнения с судна нефтью,
уточными водами и мусором;
9) лицензия судовой радиостанции;
10) свидетельство или сертификат о минимальном составе экипажа
судна.
В силу статьи 16 КВВТ РФ судно (то есть все суда, в том числе
паромы и буксиры) подлежит государственной регистрации в
Государственном судовом реестре РФ.
С учетом приведенных норм КВВТ следует вывод, что федеральным
законодательством установлен исчерпывающий (закрытый) перечень
документов, обязательных для нахождения практически на всех судах
(в том числе и самоходных паромах и буксирах).
Из сопоставления приведенных норм федерального закона и
рассматриваемого республиканского нормативного акта видно, что
Инструкцией перечень необходимых документов необоснованно
расширен.
Пунктом 3.1 Инструкции установлено, что отвод земельного
участка под причал вне пределов городской черты осуществляется
органом муниципальной власти, а участков в пределах береговой
полосы и выделение участков акватории ВВП производится ЛГБУВПиС по
согласованию с ГРСИ. В пределах городской черты отведение
земельных участков береговой полосы производится местными органами
власти по согласованию с ЛГБУВПиС и ГРСИ.
Однако подобный порядок отвода земельных участков в пределах
береговой полосы противоречит федеральному законодательству.
В соответствии с пунктом 9 статьи 10 КВВТ РФ отвод земельных
участков, расположенных в пределах береговой полосы, и выделение
участков акватории внутренних водных путей, строительство на них
каких-либо зданий, строений и сооружений осуществляются в порядке,
установленном земельным законодательством Российской Федерации и
водным законодательством Российской Федерации, по согласованию с
бассейновыми органами государственного управления на внутреннем
водном транспорте.
Согласно статье 29 Земельного кодекса РФ предоставление
гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель,
находящихся в государственной или муниципальной собственности,
осуществляется на основании решения исполнительных органов
государственной власти или органов местного самоуправления,
обладающих правом предоставления соответствующих земельных
участков.
Следовательно, пункт 3.1 Инструкции в части, допускающей отвод
(а равно предоставление) земельных участков под причал в пределах
береговой полосы и выделение участков акватории внутренних водных
путей ЛГБУВПиС, а не соответствующими уполномоченными органами
государственной власти и местного самоуправления, как того требуют
КВВТ РФ и Земельный кодекс РФ, противоречит данным федеральным
законам.
Пунктом 7.1 Инструкции определено, что причалы паромных
переправ являются собственностью Республики и поднадзорны
Российской транспортной инспекции. Причалы передаются в
доверительное пользование субъектам хозяйствования, имеющим
лицензию, выдаваемую Российской транспортной инспекцией.
По существу и смыслу, данным положением провозглашается
исключительное право собственности Республики Саха (Якутия) на все
причалы паромных переправ и тем самым отрицается возможность
нахождения этих причалов в какой либо иной собственности. Однако
подобная норма противоречит федеральному законодательству по
следующим основаниям.
Статьей 3 КВВТ РФ дано понятие причала - гидротехническое
сооружение, имеющее устройства для безопасного подхода судов и
предназначенное для безопасной стоянки судов, их загрузки,
разгрузки и обслуживания, а также посадки пассажиров на суда и
высадки их с судов.
Отношения, связанные с причалами, более полно раскрываются
статьей 53 КВВТ РФ, согласно которой портовые гидротехнические
сооружения, навигационное и гидрографическое оборудование,
перегрузочные комплексы, причалы, служебные здания и иное
находящееся на территории порта имущество могут находиться в любой
собственности. Отнесение находящегося на территории порта
государственного имущества к федеральной собственности или
собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в
порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В силу статьи 8 Конституции РФ в Российской Федерации
признаются и защищаются равным образом частная, государственная,
муниципальная и иные формы собственности.
В этой связи, умаление или отрицание Инструкцией возможности
нахождения причалов в какой либо иной собственности, нежели
собственности Республики, противоречит Конституции РФ и
федеральному законодательству.
Кроме того, пункт 7.1 Инструкции противоречит федеральному
законодательству также и по иным основаниям.
В соответствии с Положением о Российской транспортной инспекции
Министерства транспорта РФ, утвержденным постановлением
Правительства РФ от 11.07.2002 N 515, Российская транспортная
инспекция Министерства транспорта Российской Федерации
(Ространсинспекция) является единой централизованной системой,
включающей в себя Департамент Российской транспортной инспекции
Министерства транспорта Российской Федерации и территориальные
органы Министерства - отделения Российской транспортной инспекции
и возглавляемой первым заместителем Министра транспорта Российской
Федерации - главным государственным транспортным инспектором
Российской Федерации.
В силу указанного Положения о Ространсинспекции, в полномочия
этой инспекции не входит надзор за эксплуатацией, организацией
деятельности, безопасностью и т.п. причалов паромных переправ.
Как видно, Ространсинспекция входит в структуру федерального
органа исполнительной власти. В этой связи, поскольку согласно
статье 71 Конституции РФ федеральные органы государственной
власти, порядок организации и деятельности отнесены к
исключительному предмету ведения Российской Федерации, органы
государственной власти субъектов не вправе определять полномочия и
предмет надзора федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы
владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и
другими природными ресурсами относятся к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72). По предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии
с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным
законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным
актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный
закон (ст. 76).
Исходя из изложенного, суд приходит к выводу об удовлетворении
заявления прокурора. Подвергшиеся анализу положения оспариваемых
нормативных правовых актов, как противоречащие федеральному
законодательству, подлежат признанию недействующими.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-198, 253
ГПК РФ, суд
решил:
Заявление Прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворить.
Признать пункты 3.1, 4.1 и 4.3 постановления Правительства
Республики Саха (Якутия) от 31 июля 2003 N 486 "Об организации
работы паромных переправ через реки при пересечении их
автомобильными дорогами федерального, регионального и
муниципального значения" и пункты 2.2, 3.1 и 7.1 Инструкции,
утвержденной названным постановлением, противоречащими
федеральному законодательству и недействующими с момента
вступления настоящего решения суда в законную силу.
Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную
силу опубликовать в печатном издании, в котором был официально
опубликован нормативный правовой акт.
Решение суда может быть обжаловано в 10-дневный срок в
Верховный Суд Российской Федерации путем принесения жалобы через
суд, принявший решение.
Председательствующий
А.Р.ДАНИЛОВ
|
