КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 декабря 2004 г. N 9-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) ОТ 29 ОКТЯБРЯ 1999 ГОДА
"О СТАТУСЕ СТОЛИЦЫ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) -
ГОРОДЕ ЯКУТСКЕ" И СТАТЬИ 16 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ОТ 10 ИЮЛЯ 2002 ГОДА "О ПОРЯДКЕ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)
ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ"
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе
председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, Н.Г.
Захарова, В.Н. Прокопьева, Н.Е. Полятинского, В.Т. Филиппова с
участием представителя мэрии муниципального образования "Город
Якутск" С.И. Готовцевой, представителя Государственного Собрания
(Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) П.В. Иванова рассмотрел в
открытом заседании дело о проверке конституционности положений
Законов Республики Саха (Якутия) от 29 октября 1999 года "О
статусе столицы Республики Саха (Якутия) - городе Якутске" и от 10
июля 2002 года "О порядке наделения органов местного
самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными
государственными полномочиями".
Поводом и основанием к рассмотрению дела являются ходатайство
мэра города Якутска И.Ф. Михальчука и обнаружившаяся в указанных
Законах неопределенность в вопросе о конституционности.
Заслушав доклад судьи Н.Е. Полятинского, выступления
представителей сторон, представителя Президента Республики Саха
(Якутия) Е.М. Ларионова, представителя Правительства Республики
Саха (Якутия) О.В. Макиенко и Управления Министерства юстиции
Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) И.Г. Машковой,
исследовав материалы, Конституционный суд
установил:
1. В Законе Республики Саха (Якутия) от 29 октября 1999 года "О
статусе столицы Республики Саха (Якутия) - городе Якутске"
закреплены столичные функции. Их осуществление было возложено на
местный исполнительный орган государственной власти -
администрацию города Якутска (статьи 3, 4, 7, 8). Согласно статье
14 указанного Закона расходы, связанные с осуществлением столичных
функций, подлежат обязательному возмещению из государственного
бюджета республики. В соответствии со статьей 16 Закона Республики
Саха (Якутия) от 10 июля 2002 года "О порядке наделения органов
местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными
государственными полномочиями" к избранным органам местного
самоуправления в улусах (районах), городе республиканского
значения Якутске до принятия соответствующего закона переходят
отдельные государственные полномочия, исполняемые местными
органами государственной власти, с одновременной передачей
финансовых и материальных средств. Законом республики от 11
декабря 2002 года "О государственном бюджете Республики Саха
(Якутия) на 2003 год" были предусмотрены расходы на осуществление
городом Якутском функций столицы.
По мнению заявителя, в силу указанных нормативных правовых
актов исполнение столичных функций переходит к органу местного
самоуправления - мэрии города Якутска. Не соглашаясь с этим,
представитель Правительства республики считает, что наделение
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями, к каковым относятся столичные функции, должно
осуществляться специальным законом. Арбитражный суд Восточно-
Сибирского округа в своем постановлении от 20 апреля 2004 года по
иску о признании распоряжения Правительства республики
недействительным отметил недостаточность в регулировании
содержания статьи 16 Закона "О порядке наделения органов местного
самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными
государственными полномочиями".
В рассматриваемых Законах нет положений, наделяющих органы
местного самоуправления муниципального образования "Город Якутск"
полномочиями по осуществлению столичных функций. Тем самым
обнаруживается неопределенность законодательного регулирования в
отношении характеристики столичных функций как передаваемых
государственных полномочий, а также установленного в статье 16
Закона порядка наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями по исполнению столичных
функций.
Конституционный суд не проверяет конституционность положений
Закона "О статусе столицы Республики Саха (Якутия) - городе
Якутске" по содержанию норм, поскольку они не являются предметом
данного ходатайства.
2. В Конституции и законодательстве Республики Саха (Якутия)
правовой статус города Якутска закрепляется в трех аспектах: как
столица, как город республиканского значения и территория местного
самоуправления. В связи с этим город Якутск участвует в выполнении
комплекса властных полномочий, вытекающих из функций столицы,
функций субъекта административно-территориальной единицы и функций
самоуправления.
Статус Якутска как столицы определяется статьей 48 Конституции
республики и Законом "О статусе столицы Республики Саха (Якутия) -
города Якутска". В Конституции город Якутск идентифицируется как
столица Республики Саха (Якутия). Столица республики
рассматривается как атрибутивный признак национально-
государственного субъекта Российской Федерации.
Ввиду особого значения складывающихся при этом отношений,
статус столицы регулируется специальным законом. В Законе город
Якутск объявляется местом нахождения высших органов
государственной власти и органов управления республики. Этим
обстоятельством обусловлено выделение в Законе функций по
обеспечению деятельности указанных органов. Столичные функции, как
они выражены в статье 3 рассматриваемого Закона, связаны с
конституционно-правовым статусом республики.
В Законе столичные функции закреплены за местным исполнительным
органом государственной власти - администрацией города Якутска
(статьи 7-11). Средства на реализацию столичных функций
предусматриваются в государственном бюджете республики и
включаются в бюджет города (статьи 13, 14). Этим Законом столичные
функции как делимые государственные полномочия были переданы
местным органам государственной власти.
Ко времени рассмотрения дела в Конституционном суде местные
органы государственной власти в городе Якутске были упразднены.
Вместо них сформированы органы местного самоуправления. Однако
нормы об исполнении столичных функций на уровне местных органов
власти не были исключены из рассматриваемого Закона. Как
содержащие меру возможного, они остаются действовать на уровне
объективного права республики. В этом смысле Закон "О статусе
столицы Республики Саха (Якутия) - городе Якутске" продолжает
регулировать государственно-правовые отношения по исполнению
столичных функций. В них смоделированы отношения по передаче части
столичных функций в юрисдикцию местного самоуправления.
Таким образом, рассматриваемый Закон, устанавливающий столичные
функции, определяющий их как делимые государственные полномочия и
содержащие нормы об их осуществлении, соответствует статьям 48,
100 (пункт 8) Конституции Республики Саха (Якутия).
3. Статус Якутска как города республиканского значения и
столицы определяется статьей 45 Конституции республики и Законом
"Об административно-территориальном устройстве Республики Саха
(Якутия)". Город республиканского значения Якутск входит в состав
территории республики в качестве ее административно-
территориальной единицы, что обуславливает необходимость
выполнения им дополнительных функций. В то же время согласно
статье 99 Конституции республики и статье 5 Закона "О местном
самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" Якутск как город
республиканского значения является территориальной основой
осуществления функций местного самоуправления. Это означает, что
город Якутск как территория муниципального образования
одновременно находится в сфере организации государственного
управления.
3.1. Конституция Республики Саха (Якутия), исходя из
самостоятельности местного самоуправления, устанавливает, что
органам местного самоуправления могут быть делегированы отдельные
государственные полномочия (пункт 8 статьи 100). Конституция не
содержит каких-либо ограничений в части характера, видов и объема
делегируемых полномочий, а также порядка их передачи. Установление
их относится к сфере законодательного регулирования.
Конституционный суд в своем постановлении от 2 июля 2004 года по
делу о толковании пункта 8 статьи 100 Конституции указал, что по
смыслу указанной нормы к делегированным полномочиям могут быть
отнесены и столичные функции города Якутска в составе и объеме,
ранее исполнявшихся местными органами государственной власти.
В соответствии со статьями 38, 57 Конституции республики к
полномочиям органов государственной власти республики отнесены
вопросы регулирования деятельности органов местного
самоуправления. При этом законодатель вправе избрать способы и
формы решения соответствующих вопросов. В статье 3 Закона "О
порядке наделения органов местного самоуправления в Республике
Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями"
устанавливаются порядок и механизм передачи отдельных
государственных полномочий органам местного самоуправления.
Делегирование отдельных государственных полномочий, будучи
государственно-властным велением, осуществляется законом в виде
прямого адресованного поручения.
Наряду с общим порядком рассматриваемый Закон в статье 16
предусматривает положение, в соответствии с которым осуществление
отдельных государственных полномочий, ранее исполнявшихся местными
органами государственной власти, переходит к органам местного
самоуправления. Осуществление полномочий допускается до принятия
соответствующего закона и с одновременной передачей финансовых и
материальных средств. Устанавливая такие условия, законодатель
исходил из необходимости обеспечения непрерывности реализации
государственных полномочий на территории муниципального
образования. Такой порядок рассчитан для использования в качестве
модели регулирования исполнения органами местного самоуправления
государственных полномочий на уровне фактических отношений в
условиях переходного периода. В силу этого в статье 16 не
определены типы и виды передаваемых полномочий, в частности, в ней
нет упоминания о столичных функциях. Не указан и конкретный орган
местного самоуправления, на который возлагается исполнение
указанных функций.
3.2. Столичные функции продолжали исполняться и после
упразднения администрации города Якутска. Как установлено из
объяснений сторон и исследованных правовых актов, мэрия
муниципального образования "Город Якутск" в том или ином объеме
получала финансовые средства из государственного бюджета
республики на выполнение функции столицы. В то же время часть
столичных функций оставалась в компетенции Правительства
республики. В этом смысле статья 16 рассматриваемого Закона
учитывает фактическую распределенность столичных функций между
исполнительными органами государственной власти республики и
муниципальным образованием "Город Якутск".
Закрепленная законодателем конструкция взаимоотношений носит
общерегулятивный характер. Положение статьи 16 рассматриваемого
Закона можно рассматривать как переходную стадию к формированию
более конкретных взаимоотношений между органами государственной
власти и местного самоуправления по поводу осуществления отдельных
государственных полномочий. Возникновение определенных
правоотношений с участием тех или иных субъектов права зависит от
воли правообладателя.
Таким образом, положение статьи 16 рассматриваемого Закона, как
направленное на регулирование фактических отношений между органами
государственной власти и органами местного самоуправления,
допускающее участие мэрии города Якутска в осуществлении столичных
функций, не противоречит Конституции республики.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 87, 88, 90,
98-103 Конституционного Закона Республики Саха (Якутия) "О
Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном
судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. Признать Закон Республики Саха (Якутия) от 29 октября 1999
года "О статусе столицы Республики Саха (Якутия) - городе Якутске"
в части придания столичным функциям статуса государственных
полномочий, подлежащих финансированию из государственного бюджета
республики, не противоречащим статьям 45, 48, 99, 100 Конституции
Республики Саха (Якутия).
Закон регулирует государственно-правовые отношения по
исполнению столичных функций органом местного самоуправления
муниципального образования "Город Якутск".
2. Признать положения статьи 16 Закона Республики Саха (Якутия)
от 10 июля 2002 года "О порядке наделения органов местного
самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными
государственными полномочиями", которым к избранным органам
местного самоуправления в улусах (районах), городе
республиканского значения Якутске переходят отдельные
государственные полномочия, ранее принадлежавшие местным органам
государственной власти, с одновременной передачей финансовых и
материальных средств, соответствующим статье 100 (пункт 8)
Конституции Республики Саха (Якутия).
В соответствии со статьей 3 настоящего Закона орган местного
самоуправления муниципального образования "Город Якутск" может
быть наделен государственными полномочиями по исполнению столичных
функций на основании отдельного закона.
Статья 16 упомянутого Закона во взаимосвязи с его статьей 3
утверждает дозаконодательный порядок осуществления отдельных
государственных полномочий органами местного самоуправления,
допускающий фактическую деятельность мэрии города Якутска по
реализации столичных полномочий в той мере, в какой
правообладатель государственных полномочий не принимает на себя их
исполнение.
3. Финансирование деятельности мэрии города Якутска по
исполнению столичных функций производится из государственного
бюджета Республики Саха (Якутия) соразмерно ее объему.
4. Постановление Конституционного суда окончательно,
обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и действует
непосредственно.
5. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия",
"Саха сирэ", "Ил Тумэн".
Председатель Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ
|
