КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 июня 2004 г. N 4-П
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЯ
ВЕРХОВНОГО СОВЕТА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) ОТ 30 ЯНВАРЯ 1992 ГОДА
"О РАЗГРАНИЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ТЕРРИТОРИИ
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)", ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ОТ 20 АПРЕЛЯ 2000 ГОДА "О ПОРЯДКЕ ПЕРЕДАЧИ ОБЪЕКТОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
В МУНИЦИПАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ" (В РЕДАКЦИИ ОТ 11.12.2002 Г.
И 24.04.2003 Г.), ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ОТ 20 ИЮНЯ 2000 ГОДА "ОБ УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)"
(В РЕДАКЦИИ ОТ 11.12.2002 Г. И ОТ 24.04.03 Г.), РАСПОРЯЖЕНИЯ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) ОТ 10 ФЕВРАЛЯ 2004 ГОДА
"О ЛИКВИДАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ "АЛДАНЭНЕРГО",
"ВИЛЮЙЭНЕРГО", "ГОРЭНЕРГО", "МОХСОГОЛЛОХСКИЕ И ВЕРХНЕ-БЕСТЯХСКИЕ
ЭЛЕКТРИЧЕСКИЕ СЕТИ", "ПОКРОВСКИЕ ЭЛЕКТРИЧЕСКИЕ СЕТИ",
"САХАСЕЛЬХОЗЭНЕРГО"
В ОТНОШЕНИИ ПРЕДПРИЯТИЯ "ГОРЭНЕРГО"
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе
председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, Н.Г.
Захарова, Н.Е. Полятинского, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова, с
участием сторон и их представителей: народного депутата Республики
Саха (Якутия) А.И. Гаврильева, мэра г. Якутска И.Ф. Михальчука,
заместителя мэра И.Б. Трескова, Председателя городского Собрания
депутатов А.А. Савинова, начальника управления правовой экспертизы
м/о "Якутск" П.И. Брызгалова, первого заместителя Председателя
Правительства Республики Саха (Якутия) Г.Ф. Алексеева, первого
заместителя Руководителя Администрации Президента и Правительства
Республики Саха (Якутия) Е.М. Ларионова, заместителя руководителя
Департамента по государственно-правовым вопросам и взаимодействию
с федеральными органами Администрации Президента и Правительства
Республики Саха (Якутия) О.В. Макиенко, начальника
государственного правового управления Государственного Собрания
(Ил Тумэн) Ю.Н. Бацева, заместителя начальника Управления
Министерства юстиции РФ по Республике Саха (Якутия) О.В.
Романовой, заместителя министра имущественных отношений Республики
Саха (Якутия) С.Н. Яковлевой, генерального директора ОАО АК
"Якутскэнерго" К.К. Ильковского, начальника правового управления
ОАО АК "Якутскэнерго" В.И. Попова рассмотрел 7 июня 2004 года в
отрытом заседании дело о проверке конституционности постановления
Верховного Совета Республики Саха (Якутия) от 30 января 1992 года
N 815-ХII "О разграничении государственной собственности на
территории Республики Саха (Якутия)" (Далее - Постановление N 815-
ХII), Закона Республики Саха (Якутия) от 20 апреля 2000 года N 177-
П "О порядке передачи объектов государственной собственности
Республики Саха (Якутия) в муниципальную собственность" (в
редакции от 11.12.2002 г. 90-3 N 519-II и от 24.04.2003 г. N 10-3
N 21-III) (Далее - Закон от 20 апреля 2000 г.) и Закона Республики
Саха (Якутия) от 20 июня 2000 года 3 N 209-III "Об управлении
государственной и муниципальной собственностью в Республике Саха
(Якутия)" (в редакции от 11.12.2002 70-3 N 503-11 и от 24.04.03 3
N 20-III) (Далее - Закон от 20 июня 2000 г.), распоряжения
Правительства Республики Саха (Якутия) от 10 февраля 2004 года N
112-р "О ликвидации государственных унитарных предприятий
"Алданэнерго", "Вилюйэнерго", "Горэнерго", "Мохсоголлохские и
Верхне-Бестяхские электрические сети", "Покровские электрические
сети", "Сахасельхозэнерго", в частях касающихся предприятия
"Горэнерго".
Распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) от 27
января 2004 года N 62-р "Об использовании государственного
имущества в области электроэнергетики Республики Саха (Якутия)" в
части сдачи имущества предприятия "Горэнерго" в аренду ОАО
"Якутскэнерго", подготовительных мер к приватизации имущества
предприятий электроэнергетики носит управленческий характер и
затрагивает объемы и другие характеристики имущества, подлежащие
всесторонней оценке Арбитражным судом. Руководствуясь пунктом 1
части 1 статьи 85 Конституционного закона Республики Саха (Якутия)
"О Конституционном суде и конституционном судопроизводстве", дело
в этой части подлежит прекращению.
Поводом к рассмотрению дела послужили ходатайства народных
депутатов Республики Саха (Якутия) А.И. Гаврильева, 3.И.
Корниловой, Л.Д. Еремеева, мэра города Якутска И.Ф. Михальчука.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.Г. Захарова, объяснения
сторон и их представителей, выступления представителя Президента
Республики Саха (Якутия) Е.М. Ларионова, исследовав материалы
дела, Конституционный суд Республики Саха (Якутия),
установил:
1. Заявители полагают, что оспариваемое распоряжение
Правительства принято в результате искажения конституционно-
правового смысла норм пункта 11 перечня предприятий, организаций,
передаваемых в коммунальную собственность по г. Якутску. Согласно
приложению N 38 к пункту 1 постановления Верховного Совета
Республики Саха (Якутия) от 30 января 1992 года N 815-ХII "О
разграничении государственной собственности на территории
Республики Саха (Якутия)", предприятие "Горэнерго" было включено в
перечень объектов, безвозмездно передаваемых в коммунальную
собственность г. Якутска; абзаца третьего преамбулы Закона от 20
апреля 2000 года N 177-II (в редакции от 24 апреля 2003 года) и
части второй статьи 14 Закона от 20 июня 2000 года N 209-II (в
редакции Закона от 24 апреля 2003 года), по которым имущество,
имущественные права, созданные, приобретенные и полученные
местными Советами народных депутатов в период действия Закона
РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных
депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" принадлежат
муниципальным образованиям - улусам районам), городам (кроме
городов районного подчинения).
Из отзывов видно, что Правительство Республики Саха (Якутия)
при издании оспариваемого распоряжения исходило из того, что
постановление N 815-ХII в момент издания из-за отсутствия
государственной собственности республики не могло оформить
передачу названных в нем объектов в коммунальную собственность.
Законодательство о местном самоуправлении носит предвосхищающий
характер и отражает будущее развитие гражданского общества. Вместе
с тем оно гарантирует то, что еще не совсем сложилось. Это
касается как самого местного самоуправления и его органов, так и
их полномочий и права муниципальной собственности.
Согласно пункту 2 постановления Верховного Совета Российской
Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении
государственной собственности в Российской Федерации на
федеральную собственность, государственную собственность республик
в составе Российской Федерации краев, областей, автономных
округов, городов Москвы, Санкт-Петербурга и муниципальную
собственность" объекты государственной собственности, указанные в
приложении 3 к нему, независимо от того, на чьем балансе они
находятся, передаются в муниципальную собственность городов (кроме
городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах).
Пункт 4 постановления Верховного Совета Российской Федерации N
3020-1 установил, что объекты, переданные в государственную
собственность республик в составе Российской Федерации, могут быть
по решению их Верховных Советов переданы в муниципальную
собственность административно-территориальных образований,
входящих в их состав. Передача объектов в муниципальную
собственность осуществляется на основании предложений нижестоящих
Советов народных депутатов, подаваемых им в соответствующий
комитет по управлению имуществом.
Постановление N 815-ХII, закрепившее норму о передаче различных
объектов в коммунальную собственность, в том числе предприятие
"Горэнерго" г. Якутску было издано в соответствии с полномочиями
высшего законодательного органа республики в целях регионализации
положений постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991
года N 3020-1.
Модель распределения государственной собственности между
Федерацией, субъектами и муниципальными образованиями,
закрепленная в нормах постановления N 3020-1 и постановления N 815-
ХII, предполагала для своей реализации наличие соответствующего
механизма для передачи объектов государственной собственности в
собственность конкретного муниципального образования.
Механизм передачи объектов государственной собственности
определен в распоряжении Президента Российской Федерации от 18
марта 1992 года N 114-РП, утвердившем Положение об определении
пообъектного состава муниципальной собственности и порядок
оформления прав собственности.
Передача объекта должна состоять из следующих действий: 1)
разработки Комитетом по управлению муниципальной собственностью
перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность; 2)
утверждения Советом (или иным представительным органом)
муниципалитета перечня этих объектов; 3) направления утвержденного
перечня муниципальной собственности в Комитет по управлению
Госимуществом субъектов Федерации для регистрации; 4) регистрации
объектов муниципальной собственности; 5) передачи объектов из
государственной собственности в муниципальную собственность.
Постановление разрешает органам власти субъектов Федерации
передавать в муниципальную собственность и иные объекты
государственной собственности.
Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N
2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"
предоставил органам местного самоуправления самостоятельно
утверждать перечень объектов муниципальной собственности в
соответствии с приложением N 3 к постановлению Верховного Совета
РСФСР N 3020-1.
2. В виду невозможности одномоментной реализации права
муниципальных образований на все объекты, перечисленные в
приложении N 3 постановления N 3020-1, а также с учетом трудностей
в волеизъявлении органов местной власти в части утверждения прав
муниципальной собственности. Закон РСФСР "О дополнительных
полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода
к рыночным отношениям" установил, что эти органы могут оформить
права на объекты муниципальной собственности.
В Республике Саха (Якутия) местное самоуправление было введено
позже, чем начало зарождения муниципальной собственности. Ее
участниками в соответствии с приведенным федеральным Законом
выступили Советы народных депутатов, осуществлявшие местную
государственную власть. В связи с этим развитие фактических
отношений и их юридизация в Республике Саха (Якутия) на объекты,
включенные в состав постановления N 3020-1, и постановления N 815-
ХII, оказались в двойной ситуации: в отношении одних конкретных
объектов была установлена формализованная в юридическом плане
муниципальная собственность, а в отношении других объектов вопрос
оставался открытым.
Двойственность положения объектов собственности, находившихся
на территории административно-территориальных единиц, отражала
особенности развития законодательства о местном самоуправлении и
формирования муниципальной собственности, связанной по объектам с
государственной собственностью.
С учетом этого в интересах регулирования положения
складывающейся муниципальной собственности Государственным
Собранием Республики Саха (Якутия) в Закон от 20 апреля 2000 года
"О порядке передачи объектов государственной собственности
Республики Саха (Якутия) в муниципальную собственность" было
включено исключение, согласно которому установлено, что "настоящий
Закон не распространяется на объекты муниципальной собственности,
созданные, приобретенные, полученные местным Советом народных
депутатов в период действия Закона РСФСР "О дополнительных
полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода
к рыночным отношениям".
Принятый Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия) от 20 июня 2000 г. Закон "Об управлении государственной и
муниципальной собственностью в Республике Саха (Якутия)" придал
названному исключению значение правовой нормы: "имущество,
имущественные права, созданные, приобретенные и полученные
местными Советами народных депутатов в период действия Закона
РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных
депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" принадлежат
муниципальным образованиям - улусам (районам), городам (кроме
городов районного подчинения)".
Установление соответствующих фактических обстоятельств,
касающихся положения конкретных объектов и прав к ним, не
относится к конституционному судопроизводству, а является частью
полномочий Арбитражного суда. Что же касается нормы, утвержденной
Законом в форме исключения, то она регулирует фактические
отношения и является правомерной, учитывающей конституционное
развитие муниципальной собственности в Республике Саха (Якутия).
Норма исключения в своем происхождении связана с положением статьи
72 Конституции Российской Федерации об участии субъекта Федерации
в регулировании вопросов, отнесенных к области совместных
полномочий Федерации и ее субъектов.
Норма-исключение, вошедшая в состав Закона Республики Саха
(Якутия), связана с необходимостью защиты прав местного
самоуправления и прав граждан, по осуществлению их власти через
органы местного самоуправления.
3. Заявители считают, что распоряжение Правительства Республики
Саха (Якутия) от 10 февраля 2004 года N 112-Р "О ликвидации
государственных унитарных предприятий "Алданэнерго",
"Вилюйэнерго", "Горэнерго", "Мохсоголлохские и Верхне-Бестяхские
электрические сети", "Покровские электросети", "Сельхозэнерго" в
отношении предприятия "Горэнерго" противоречит конституционным
основам местного самоуправления.
В Конституции Якутской-Саха ССР термин "муниципальная
собственность" отсутствовал. В статье 88 она закрепляла
коммунальную собственность. Конституционным законом от 6 марта
2002 года 3 N 344-II "О внесении изменений и дополнений в
Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия)" ст. 88 была
отредактирована: "Экономическую основу местных органов
государственной власти и органов местного самоуправления
составляют соответственно государственная и муниципальная
собственность", то есть на уровне улусов (районов), городов
республиканского значения существовали государственная и
муниципальная формы собственности. Переход на самоуправление на
этих уровнях не означал, что вся государственная собственность,
находившаяся в ведении органов местной государственной власти,
автоматически трансформировалась в муниципальную собственность.
Конституционный закон от 29 апреля 2002 года 3 N 356-II "О
внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон)
Республики Саха (Якутия)" утверждает иную формулу регулирования
положения собственности на уровне административно-территориальных
единиц республики. В статье 106 новой редакции Конституции
республики закрепляется: "К компетенции органов местного
самоуправления отнесены: 1) владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью в интересах населения...".
Рассматриваемое распоряжение Правительства является актом с
нормативным содержанием и касается отношений собственности,
имущественных прав. Его правила рассчитаны на многократное
применение и обращены к неопределенному кругу лиц. Затрагивают
материальные права и интересы многих субъектов, в том числе не
находящихся в отношениях власти и подчинения.
Статья 56 Конституции относит к ведению Государственного
Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) законодательное
регулирование по предметам ведения республики и предметам
совместного ведения Российской Федерации и республики, то есть и
по вопросам местного самоуправления (ст. 72 Конституции РФ).
В соответствии с пунктом 8 ст. 56 Конституции Республики Саха
(Якутия) установление порядка управления и распоряжения
собственностью республики, в том числе долями в конкретных
хозяйственных обществ, предприятий и иных организаций, отнесены к
исключительному ведению Парламента, что подчеркивает значение
собственности для самостоятельности республики как субъекта
Федерации и возможность реализации ее ответственности перед
населением за эффективность управления.
Правительство Республики Саха (Якутия) как исполнительный и
распорядительный орган для осуществления своих полномочий
наделяется конкретной компетенцией, в частности, разрабатывает и
осуществляет социально-экономическую политику республики,
организует исполнение федеральных и республиканских законов. В
пределах своих полномочий Правительство распоряжается
материальными ресурсами республики. В пределах своих прав оно
принимает постановления и распоряжения, которые в соответствии со
ст. 80 Основного Закона республики должны носить подзаконный
характер. Это означает, что Правительство Республики Саха
(Якутия), принимая соответствующий акт, в данном конкретном случае
распоряжение N 112-р, обязано было исходить из норм объективного
права, содержащихся в Конституции Республики Саха (Якутия),
постановлении Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года N
3020-1, постановлении Верховного Совета Якутской-Саха ССР от 21
января 1992 года N 815-ХII относительно полномочий
законодательного органа, статуса муниципальной собственности и ее
объектов.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 88, 89
Конституции Республики Саха (Якутия), статьями 3, 4, 85, 100, 101
Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О
Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном
судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. Признать внесенное 24 апреля 2003 г. дополнение к Закону
Республики Саха (Якутия) от 20 апреля 2000 года "О порядке
передачи объектов государственной собственности Республики Саха
(Якутия) в муниципальную собственность" о нераспространении
данного Закона на объекты муниципальной собственности, созданные,
приобретенные и полученные местными Советами народных депутатов в
период действия Закона РСФСР "О дополнительных полномочиях местных
Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным
отношениям" соответствующим Конституции Республики Саха (Якутия).
2. Признать часть вторую статьи 14 Закона Республики Саха
(Якутия) от 20 июня 2000 года "Об управлении государственной и
муниципальной собственностью в Республике Саха (Якутия)" в
редакции от 24 апреля 2003 г., установившую, что "имущество,
имущественные права, созданные, приобретенные и полученные
местными Советами народных депутатов в условиях перехода к
рыночным отношениям", принадлежат муниципальным образованиям -
улусам (районам), городам (кроме городов районного подчинения).
Оформление имущества, имущественных прав, созданных и
приобретенных местными Советами народных депутатов в период
действия Закона РСФСР "О дополнительных полномочиях местных
Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным
отношениям", осуществляется муниципальными образованиями - улусами
(районами), городами (кроме городов районного подчинения) в
установленном порядке" соответствующим Конституции Республики Саха
(Якутия).
3. Признать распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия)
от 10 февраля 2004 г. N 112-р "О ликвидации государственных
унитарных предприятий "Алданэнерго", "Вилюйэнерго", "Горэнерго",
"Мохсоголлохские и Верхне-Бестяхские электрические сети",
"Покровские электрические сети", "Сахасельхозэнерго" в отношении
предприятия "Горэнерго" противоречащим Конституции Республики Саха
(Якутия), поскольку его административное решение не учитывает
конституционного смысла постановления Верховного Совета Российской
Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении
государственной собственности в Российской Федерации на
федеральную собственность, государственную собственность республик
в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной
области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и
муниципальную собственность", постановления Верховного Совета
Республики Саха (Якутия) от 21 января 1992 г. N 815-ХII "О
разграничении государственной собственности в Республике Саха
(Якутия)", законов, указанных в пунктах 1 и 2 настоящего
постановления, предшествует решению Арбитражного суда Республики
Саха (Якутия) по существу спора и права собственности.
В силу статей 92, 103 конституционного Закона Республики Саха
(Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и
конституционном судопроизводстве", выявленный в настоящем
постановлении конституционно-правовой смысл постановления
Верховного Совета Якутской-Саха ССР от 21 января 1992 г. N 815-ХII
"О разграничении государственной собственности в Республике Саха
(Якутия)" и указанных в пунктах 1 и 2 настоящего постановления
законов, является общеобязательным и исключает любое иное их
толкование в правоприменительной практике.
4. Постановление окончательно, обжалованию не подлежит,
вступает в силу немедленно и действует непосредственно.
5. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Саха сирэ",
"Якутия", "Ил Тумэн".
Председатель Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ
|
