ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
РЕШЕНИЕ
от 14 ноября 2003 г. N 3-26/03
О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
ЗАКОНА РС(Я) "О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)">
Именем Российской Федерации
Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:
председательствующего Александровой Р.С.,
при секретаре Скуратовой Л.В.,
с участием прокурора Позднякова В.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в гор. Якутске 14
ноября 2003 г. дело по заявлению Прокурора Республики Саха
(Якутия) о признании недействующими отдельных положений Закона
РС(Я) "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)",
установил:
Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС(Я) от 27
ноября 1997 г. был принят Закон РС(Я) "О местном самоуправлении в
Республике Саха (Якутия)". 10 июля 2002 в него внесены изменения и
дополнения. Закон в установленном порядке опубликован в
официальных средствах массовой информации.
Прокурор РС(Я) обратился в суд с заявлением о признании
недействующими пунктов 4, 5, 6, 7 статьи 18, статьи 19, пункта 1
статьи 24 в части, пункта 2 статьи 26 в части названного закона
недействующими со дня вступления решения в законную силу по тем
основаниям, что указанные нормы противоречат требованиям
федерального законодательства.
В судебном заседании прокурор Поздняков В.Ю. поддержал
заявление и полагал необходимым удовлетворить заявление прокурора
РС(Я) в полном объеме.
Представитель Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС(Я) Иванов
И.В. и представитель Администрации Президента и Правительства
PC(Я) Румянцева В.В. заявление прокурора не признали и пояснили,
что оспариваемые нормы не противоречат положениям федерального
законодательства. При этом в обоснование своих возражений пояснили
следующее. Пункт 4 статьи 18 Закона РС(Я) по своему содержанию не
является императивной нормой, предоставляет возможность создания
представительным органом местного самоуправления из своего состава
коллегиального органа (например, президиума) для решения текущих
вопросов и подготовки сессий. Этот орган, по мнению
представителей, является фактически структурным подразделением
представительного органа. Создание таких органов предусмотрено в
аналогичных законах других субъектов - в республиках Алтай, Коми,
Кабардино-Балкария и т.д. По пункту 7 статьи 18 пояснили, что
доводы прокурора о том, что данная норма является императивной,
ошибочны. По пунктам 5 и 6 статьи 18 пояснили, что они приняты в
соответствии с пунктом 8 статьи 5 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", в котором установлено, что к полномочиям органов
государственной власти субъектов РФ в области местного
самоуправления относится защита прав граждан на местное
самоуправление. По своему содержанию эти нормы являются нормой-
гарантией и приняты в целях обеспечения реализации прав граждан на
местное самоуправление. По статье 19 пояснили, что данная норма
носит методический характер, при этом учтена практика других
субъектов РФ, установлены гарантии реализации равных прав на
осуществление населением местного самоуправления через своих
представителей. По пункту 1 статьи 24 Закона представители не
согласились с заявлением прокурора по тем основаниям, что в
соответствии со ст. 215 ч. 2, ст. 125 ч. 3 ГК РФ установлено
правило, в соответствии с которым от имени муниципальных
образований могут выступать кроме иных органов также юридические
лица и граждане. Поэтому названная норма не противоречит
требованиям федерального законодательства. По пункту 2 статьи 26 и
пункту 1 статьи 27 Закона РС(Я) представители пояснили, что
федеральный законодатель управомочивает законодателя субъекта РФ
на регулирование отношений по формированию и использованию местных
финансов. Доводы заявителя о противоречии этих норм части 2 статьи
5 Федерального закона "О финансовых основах местного
самоуправления в РФ" основаны на неправильном толковании закона.
Представитель Управления Министерства юстиции РФ по РС(Я)
Шавелкин Р.А. с заявлением прокурора согласен частично и пояснил,
что п. 7 статьи 18 и п. 1 статьи 27 Закона РС(Я) не противоречат
требованиям федерального законодательства, в остальной части с
заявлением прокурора согласен.
Выслушав доводы заинтересованных лиц, исследовав материалы
дела, суд полагает заявление прокурора подлежащим удовлетворению
по следующим основаниям.
Из содержания пункта 4 статьи 18 Закона РС(Я) "О местном
самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" следует, что
представительному органу местного самоуправления предоставлено
право избирать из своего состава коллегиальный орган для решения
отдельных текущих вопросов и подготовки сессий представительного
органа местного самоуправления. Далее установлены порядок
определения наименования, работы, компетенция этого органа. Данная
норма противоречит положениям федерального законодательства по
следующим основаниям.
Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской
Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в РФ
обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения (ч. 1 ст. 130), включая самостоятельное определение
населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст.
131), осуществление местного самоуправления гражданами как
непосредственно, так и через выборные и другие органы местного
самоуправления (ч. 2 ст. 130). Согласно п. "н" ч. 1 ст. 72
Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся
вопросы установления общих принципов организации системы органов
местного самоуправления. По предметам совместного ведения РФ и
субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты
субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральным законам.
В случае противоречия между федеральным законом и иным актом,
изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Вопросы, связанные с организацией местного самоуправления в РФ, в
настоящее время, до введения в действие нового закона,
регулируются Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" с последующими изменениями. Согласно п. 3 ст. 7 этого
Федерального закона законы субъектов, устанавливающие нормы
муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и
данному федеральному закону, ограничивать гарантированные ими
права местного самоуправления.
В соответствии с п. 1 ст. 14 Федерального закона к органам
местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в
соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов
РФ, уставами муниципальных образований и другие органы, образуемые
в соответствии с уставами муниципальных образований. Таким
образом, согласно вышеприведенной норме Федерального закона
создание невыборных органов местного самоуправления отнесено
исключительно на усмотрение самих муниципальных образований. Как
следует из п. 4 ст. 18 Закона РС(Я) в нем предусмотрено, что к
органам местного самоуправления относятся другие органы в виде
коллегиального органа, которые могут быть образованы в
соответствии с Уставом муниципального образования. Поскольку
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает
возможность образования невыборных органов местного самоуправления
законами субъектов РФ, оспариваемая норма противоречит требованиям
федерального законодательства, как ущемляющая права населения
самостоятельно определять структуру органов местного
самоуправления. Согласно п. 6 ст. 14 Федерального закона структура
органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно. При таких обстоятельствах наделение Законом РС(Я)
представительного органа местного самоуправления полномочием
определять структуру органов местного самоуправления противоречит
федеральному законодательству, поскольку вопрос о структуре
органов местного самоуправления отнесен к компетенции самого
муниципального образования, а не к компетенции субъекта РФ.
Поэтому п. 4 статьи 18 Закона РС(Я) "О местном самоуправлении в
Республике Саха (Якутия)" подлежит признанию недействующим.
Из содержания пунктов 5, 6, 7 статьи 18 и статьи 19 Закона
РС(Я) следует, что в них установлены нормы, определяющие
правомочия представительного органа по численному составу при
принятии решений; вопросы, подлежащие включению в регламент
данного органа; порядок организации и проведения первой сессии
представительного органа местного самоуправления. Данные нормы
противоречат требованиям федерального законодательства по
следующим основаниям.
В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая
Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность
деятельность населения по решению непосредственно или через органы
местного самоуправления вопросов местного значения (ст. 2). К
вопросам местного значения, разрешение которых входит в
компетенцию самого местного самоуправления, относятся принятие и
изменение уставов (п. 1 ст. 6 Федерального закона), структура и
порядок формирования органов местного самоуправления (п. 4 ст. 8),
наименование и полномочия выборных, других органов местного
самоуправления (п. 5 ст. 8), виды, порядок принятия и вступления в
силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления
(п. 7 ст. 8). Устав муниципального образования разрабатывается
муниципальным образованием самостоятельно (ч. 2 ст. 8). Эти нормы
Федерального закона исключают возможность вмешательства органов
государственной власти субъектов РФ в разрешение вопросов местного
значения, в том числе и в виде принятия законов и иных нормативных
правовых актов, которыми муниципальным образованиям предписывается
порядок проведения заседаний и правомочности представительного
органа местного самоуправления; порядок организации и порядок
проведения первой сессии представительного органа; вопросы,
подлежащие включению в регламент представительного органа. При
разрешении данного вопроса суд исходит из того, что право
субъектов Российской Федерации регулировать вопросы местного
самоуправления ограничены рамками ст. 5 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" и не может пониматься как возможность нарушения прав
граждан на самостоятельное разрешение вопросов местного значения.
Поэтому оспариваемые нормы подлежат признанию недействующими, как
ущемляющие права органов местного самоуправления.
Доводы заинтересованных лиц о том, что п. п. 5 и 6 статьи 18
Закона РС(Я) являются нормой-гарантией, а ст. 19 носит
методический характер и в связи с этим они не противоречат
требованиям федерального законодательства, подлежат отклонению,
как не соответствующие содержанию оспариваемых норм. Так, из
содержания названных норм следует, что они регулируют конкретные
вопросы правомочности заседаний представительного органа местного
самоуправления по их численному составу, причем установлена
обязательная норма численного состава, в ст. 19 установлена
конкретная норма по порядку организации и проведения первой
сессии, в частности, конкретные сроки ее проведения, перечень
необходимых документов и численный состав депутатов первой сессии.
Таким образом, названные нормы регулируют конкретные
правоотношения.
Согласно пункту 1 статьи 24 Закона РС(Я) от имени муниципальных
образований права собственника осуществляют органы местного
самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами,
определяющими статус этих органов, в случаях и порядке,
предусмотренных федеральным законодательством и законодательством
РС(Я), по поручению органов местного самоуправления, а также
физические и юридические лица. Данная норма прокурором РС(Я)
оспаривается в части предоставления права осуществлять права
собственника от имени муниципальных образований физическим и
юридическим лицам по тем основаниям, что федеральным
законодательством не предусмотрено осуществление прав собственника
этими лицами.
Заявление прокурора подлежит удовлетворению по следующим
основаниям. Спорная норма сформулирована таким образом, что
позволяет толковать возможность осуществления прав собственника от
имени муниципальных образований непосредственно физическими и
юридическими лицами без оговорки о том, что это допустимо только в
случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством
и законодательством РС(Я). Подобное толкование этой нормы следует
из неправильного применения противительного союза "а", который
слова "также физические и юридические лица" отделяет от предыдущей
части предложения. Построение правовой нормы подобным образом
изменяет ее смысл, устанавливает более широкий круг лиц, имеющих
право осуществления прав собственника. Между тем, подобное
толкование нормы противоречит требованиям части 2 статьи 29
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", поскольку согласно
приведенной нормы права собственника в отношении имущества,
входящего в состав муниципальной собственности, от имени
муниципального образования осуществляют только органы местного
самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ
и уставами муниципальных образований, население непосредственно.
Таким образом, федеральным законодательством не предусмотрено
право осуществления прав собственника от имени муниципальных
образований физическими и юридическими лицами. Поэтому п. 1 ст. 24
Закона РС(Я) в той части, которая позволяет толковать эту норму
как необоснованное расширение круга лиц, имеющих право
осуществлять права собственника от имени муниципальных
образований, подлежит признанию недействующим.
Доводы заинтересованных лиц о том, что п. 1 ст. 24 Закона РС(Я)
не противоречит требованиям федерального законодательства,
поскольку право осуществления прав собственника от имени
муниципальных образований физическими и юридическими лицами
предусмотрено ч. 2 ст. 215 и ч. 3 ст. 125 ГК РФ, судом проверены и
подлежат отклонению, как не основанные на правильном толковании
закона. Так, согласно ч. 3 ст. 125 ГК РФ в случаях и в порядке,
предусмотренных федеральными законами, Указами Президента РФ и
постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ
и муниципальных образований, по их специальному поручению от имени
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, от имени
муниципальных образований могут выступать государственные органы,
органы местного самоуправления, а также юридические лица и
граждане. Из указанного следует, что данная норма регулирует
порядок представительства от имени названных органов,
осуществления их прав и обязанностей в судах и иных органах, т.е.
регулирует иные правоотношения по сравнению с оспариваемой нормой.
В соответствии с п. 2 ст. 26 Закона РС(Я) принципы организации
местных финансов, источники формирования и направления
использования финансовых ресурсов, финансовые взаимоотношения
органов государственной власти и органов местного самоуправления,
гарантии финансовых прав органов местного самоуправления
определяются Законом Республики Саха (Якутия) "О финансах местного
самоуправления". Прокурором данная норма оспаривается в той части,
в которой закон наделяет органы государственной власти РС(Я)
правом определять источники формирования и направления
использования финансовых ресурсов местного самоуправления.
Заявление прокурора подлежит удовлетворению по следующим
основаниям. Данной нормой органы государственной власти наделяют
себя исключительным правом определять источники формирования и
направления использования финансовых ресурсов муниципальных
образований, лишив такого права органы местного самоуправления.
Между тем, в соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона "О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"
формирование и использование местных финансов основываются на
принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки
и гласности. Согласно ч. 2 ст. 5 названного федерального закона
формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами
местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом
муниципального образования. Таким образом, пункт 2 статьи 26
Закона РС(Я) "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)"
в части, предусматривающей, что источники формирования и
направления использования финансовых ресурсов муниципальных
образований определяются Законом РС(Я) "О финансах местного
самоуправления", противоречит положениям федерального
законодательства, как допускающий вторжение в компетенцию органов
местного самоуправления и нарушение принципа их самостоятельности,
ущемляет интересы этих органов. Поэтому данная норма в указанной
части подлежит признанию недействующей.
В части 1 статьи 27 Закона РС(Я) "О местном самоуправлении в
Республике Саха (Якутия)" установлено, что бюджет муниципального
образования - местный бюджет - составляется, утверждается и
исполняется органами местного самоуправления самостоятельно в
соответствии с федеральным законодательством, законодательством
Республики Саха (Якутия) и уставом муниципального образования.
Прокурором данное положение оспаривается в части возможности
регулирования вопросов составления, утверждения и исполнения
местного бюджета законодательством Республики Саха (Якутия).
В данной норме урегулированы конкретные правоотношения по
составлению, утверждению и исполнению местного бюджета, т.е.
бюджетные правоотношения. При этом установлено, что эти вопросы
могут быть урегулированы законодательством РС(Я). Между тем, такое
положение является недопустимым, поскольку компетенция органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного
самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений
установлена в статьях 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ. При этом
органам государственной власти субъекта не предоставлено право
регулировать вопросы порядка составления, утверждения и исполнения
местного бюджета, что вытекает из анализа содержания приведенных
норм. В частности, согласно п. 1 ст. 9 БК РФ установление порядка
составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения
и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их
исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов
отнесено к компетенции органов местного самоуправления. При таких
обстоятельствах оспариваемая норма в указанной части, как
допускающая незаконное вторжение органов государственной власти в
компетенцию органов местного самоуправления и ущемляющая их права,
противоречит требованиям федерального законодательства и подлежит
признанию недействующей.
Доводы заинтересованных сторон о том, что данная норма принята
в пределах полномочий, установленных п. 1 ст. 3, ч. 1, ч. 3, ч. 4
ст. 5 Федерального закона "О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации", судом исследованы и
подлежат отклонению как не основанные на правильном толковании
закона. Названные нормы федерального закона регулируют иные
вопросы, в частности, вопросы формирования и использования местных
финансов, право на получение финансовых средств из федерального
бюджета.
Суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения Закона
РС(Я) "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)"
подлежат признанию недействующими с момента вступления решения в
законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 251, 253 ГПК
РФ, суд
решил:
Удовлетворить заявление прокурора.
Признать недействующими со дня вступления решения в законную
силу следующие положения Закона Республики Саха (Якутия) "О
местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия) от 27 ноября
1997 г. с изменениями на 10 июля 2002 г.:
пункты 4, 5, 6, 7 статьи 18;
статью 19;
пункт 1 статьи 24 в части необоснованного расширения круга лиц,
имеющих право осуществлять права собственника от имени
муниципальных образований;
пункт 2 статьи 26 в части установления того, что источники
формирования и направления использования финансовых ресурсов
определяются законом Республики Саха (Якутия);
пункт 1 статьи 27 в части, определяющей, что местный бюджет
составляется, утверждается и исполняется органами местного
самоуправления в соответствии с законодательством РС(Я).
Сообщение о принятом решении опубликовать в средствах массовой
информации после вступления решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд РФ в течение 10
дней со дня принятия решения в окончательной форме.
|
