КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 мая 2003 г. N 6-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЙ
ВЕРХОВНОГО СОВЕТА ЯКУТСКОЙ-САХА ССР
ОТ 28 ИЮНЯ 1991 ГОДА N 539-XП "ОБ УПОРЯДОЧЕНИИ
РАЙОННЫХ КОЭФФИЦИЕНТОВ К ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЕ, ПЕНСИЯМ,
СТИПЕНДИЯМ, ПОСОБИЯМ И ДРУГИМ ВЫПЛАТАМ НАСЕЛЕНИЮ,
ПРОЖИВАЮЩЕМУ НА ТЕРРИТОРИИ ЯКУТСКОЙ-САХА ССР" И СОВЕТА
МИНИСТРОВ ЯКУТСКОЙ-САХА ССР ОТ 24 СЕНТЯБРЯ 1991 ГОДА
N 486 "О ПОРЯДКЕ ПРИМЕНЕНИЯ РАЙОННЫХ КОЭФФИЦИЕНТОВ К
ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЕ, ПЕНСИЯМ, СТИПЕНДИЯМ, ПОСОБИЯМ И
ДРУГИМ ВЫПЛАТАМ НАСЕЛЕНИЮ, ПРОЖИВАЮЩЕМУ
НА ТЕРРИТОРИИ ЯКУТСКОЙ-САХА ССР"
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе
председателя Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, Н.Г. Захарова,
А.Д. Петракова, В.Н. Прокопьева и В.Т. Филиппова, с участием
ходатайствующей стороны народного депутата Государственного
Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З.А. Корниловой,
представителей сторон: заместителя Председателя Государственного
Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), народного депутата
А.Н. Ким-Кимэна, первого заместителя Руководителя Администрации
Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) - руководителя
Департамента по государственно-правовым вопросам Е.М. Ларионова,
советника Президента Республики Саха (Якутия) В.И. Боровиковой, а
также с участием Уполномоченного по правам человека в Республике
Саха (Якутия) Ф.Н. Захаровой, заместителя Управляющего отделением
Пенсионного Фонда Российской Федерации - единой Пенсионной службы
по Республике Саха (Якутия) Т.А. Курчатовой, первого заместителя
Председателя профсоюзов Республики Саха (Якутия) Е.С. Томской,
представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации
по Республике Саха (Якутия) И.Г. Исаевой рассмотрел в открытом
заседании дело о проверке конституционности постановлений
Верховного Совета от 28 июня 1991 года и Совета Министров
Якутской-Саха ССР от 24 сентября 1991 года, касающихся районных
коэффициентов к заработной плате, пенсиям, стипендиям, пособиям и
другим выплатам населению, проживающему на территории
Якутской-Саха ССР.
Поводом к рассмотрению дела является обращение народного
депутата З.А. Корниловой. Основанием к рассмотрению дела является
обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли
Конституции Республики Саха (Якутия) положения оспариваемых актов.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.А. Долгашевой,
объяснения сторон, выступления участников заседания,
Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
установил:
1. Постановлениями Верховного Совета Якутской-Саха ССР от 28
июня 1991 года "Об упорядочении районных коэффициентов к
заработной плате, пенсиям, стипендиям, пособиям и другим выплатам
населению, проживающему на территории Якутской-Саха ССР" и Совета
Министров Якутской-Саха ССР от 24 сентября 1991 года "О порядке
применения районных коэффициентов к заработной плате, пенсиям,
стипендиям, пособиям и другим выплатам населению, проживающему на
территории Якутской-Саха ССР" в пределах ранее действовавших
минимальных (1,4) и максимальных (2,0) размеров районного
коэффициента были установлены районные коэффициенты 1,7 и 2,0,
затраты по которым должны были возмещаться за счет средств
предприятий и организаций, а также из бюджета республики.
Департамент Пенсионной службы Республики Саха (Якутия), а с
1994 года Пенсионный фонд Российской Федерации по Республике Саха
(Якутия) выплачивали трудовые и социальные пенсии с учетом
упорядоченного районного коэффициента. С 1 января 2001 года
Пенсионный фонд Российской Федерации на основании Информационного
письма Департамента по вопросам пенсионного обеспечения
Министерства труда и социального развития Российской Федерации от
3 апреля 2001 года N 1608-16, Департамента доходов населения и
уровня жизни Министерства труда и социального развития Российской
Федерации от 15 марта 2001 года N 336-9, Пенсионного фонда
Российской Федерации от 9 апреля 2001 года N 06-27/2969 прекратил
практику применения упорядоченного районного коэффициента, и тем
самым, по мнению народного депутата Республики Саха (Якутия) З.А.
Корниловой, пенсионеров по возрасту Н.В. Барсукова, Т.Н.
Морозовой, В.Н. Аргуновой, произошло нарушение права пенсионеров,
проживающих на территории Республики Саха (Якутия).
Ходатайствующая сторона просит проверить конституционность
постановления Верховного Совета Якутской-Саха ССР от 28 июня 1991
года и постановления Совета Министров Якутской-Саха ССР от 24
сентября 1991 года, а также правоприменительной практики,
возникшей на их базе, с точки зрения разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти
Республики Саха (Якутия) и Российской Федерации и разделения
государственной власти в Республике Саха (Якутия). К началу
судебного разбирательства в Конституционном суде Республики Саха
(Якутия) указанные акты не утратили силу.
2. В СССР постановлением Государственного комитета Совета
Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Секретариата
ВЦСПС от 4 сентября 1964 года N 380/П-18 "Об утверждении районного
коэффициента к заработной плате работников просвещения,
здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и
общественного питания и других отраслей" были введены новые
районные коэффициенты 1,4 и 2,0. До этого районные коэффициенты
выплачивались лицам, занятым в промышленном производстве. Этим
актом была устранена несправедливость, которая была связана с
невозможностью применения районного коэффициента к заработной
плате постоянным жителям Якутии. Преобразование законодательства
Российской Федерации о районном коэффициенте началось в 1991 году.
В целях реализации требований Мурманской региональной
профсоюзной конференции по социальным и экономическим проблемам
Севера Совет Министров РСФСР принял постановление от 4 февраля
1991 года N 76 "О мерах по социально-экономическому развитию
районов Севера", которое предоставило (деволюция) Советам
Министров республик, входящих в состав РСФСР, крайисполкомам,
облисполкомам и исполкомам Советов народных депутатов автономных
округов право устанавливать районные коэффициенты к заработной
плате рабочих и служащих в пределах действующих на их территории
минимальных и максимальных размеров этих коэффициентов (пункт 13).
Ходатайствующая сторона указывает, что Пенсионный фонд
Российской Федерации не признает действие деволюционного акта
Совета Министров Российской Федерации от 4 февраля 1991 года N 76.
Нормативный акт, который не признан в установленном порядке
противоречащим Конституции, подпадает под действие принципа
презумпции конституционности. По сути же названное Информационное
письмо является административной инструкцией, связанной с
усмотрением соответствующего учреждения, предполагающей допущение
произвольных властных действий. Между тем в силу статей 4
(часть 2) и 15 (части 1 и 4) Конституции Российской Федерации
правоприменитель обязан руководствоваться принципом верховенства
Конституции Российской Федерации и исходить из нормативных
подзаконных актов, которые не противоречат федеральным законам и
Конституции.
Как указано в письме Министерства юстиции Российской Федерации
от 2 апреля 2002 года N 11/3073-СЮ, оно не зарегистрировано, а
стало быть, согласно пункту 10 Указа Президента Российской
Федерации от 25.05.1996 N 763 оно не должно повлечь правовых
последствий.
Рассматриваемое постановление Совета Министров РСФСР исходило
из концепции Декларации о государственном суверенитете РСФСР о
расширении прав субъектов Федерации. Его подход к проблематике не
противостоит положениям действующей Конституции Российской
Федерации, так как трудовое законодательство и социальная защита
отнесены к предметам совместного ведения (статья 72). Кроме того,
федеральным органам исполнительной власти по соглашению с органами
исполнительной власти субъектов разрешается передавать последним
часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции
Российской Федерации и федеральным законам.
Статус рассматриваемого акта Правительства РСФСР сопоставим с
положениями ряда законов по вопросам социального обеспечения.
Согласно статье 316 Трудового кодекса Российской Федерации,
вступившего в силу с 1 февраля 2002 года, размер районного
коэффициента к заработной плате и порядок его выплаты
устанавливаются федеральным законом. Такой закон пока не издан. В
такой обстановке согласно статье 423 Трудового кодекса Российской
Федерации продолжают действовать нормативные акты Правительства
Российской Федерации.
Пока же законами затрагиваются только некоторые смежные с
районным коэффициентом вопросы. Так, Федеральный закон от 20
ноября 1990 года N 340-1 "О государственных пенсиях в РСФСР"
рассматривает районный коэффициент в качестве масштаба повышения
размеров трудовых пенсий и социальных пенсий соответствующих
категорий лиц. Федеральный закон от 19 апреля 1991 года
устанавливает порядок, согласно которому всем работающим в
условиях Крайнего Севера и приравненных к ним местностях расчет
должен делаться в связи с предельным размером районного
коэффициента - 1,5. Федеральный закон от 28 марта 1998 года N
43-ФЗ "О внесении изменения и дополнения в статью 112 Закона
Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской
Федерации" сохраняет этот уровень только для выезжающих за пределы
Севера. Федеральный закон от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О
трудовых пенсиях в Российской Федерации" в статье 30 фиксирует
формулу об установленных районных коэффициентах к заработной
плате.
Таким образом, постановление Совета Министров РСФСР N 76 в
своем происхождении связано с преобразованием районных
коэффициентов и основано на положениях Конституции Российской
Федерации о совместных полномочиях Федерации и ее субъектов по
вопросам трудового законодательства и социальной защиты и обладает
статусом презюмируемой конституционности.
3. Проверка конституционности постановления Верховного Совета
Якутской-Саха ССР от 28 июня 1991 года и постановления Совета
Министров Якутской-Саха ССР от 24 сентября 1991 года сопряжена с
вопросами передачи федеральных полномочий регионам, значения
действующей Конституции для проверки конституционности актов, а
также с полномочиями республики в области социальных отношений.
Пункт 2 настоящего Постановления показывает, что делегация
полномочий федеральной власти исполнительным органам регионов была
осуществлена надлежащим субъектом и в пределах его законных
полномочий. Постановлением Правительства Российской Федерации были
соблюдены и правила относительно формы делегации.
Действующая Конституция была принята позже, чем те нормативные
акты, которые подлежат проверке. Однако Основной закон обладает
высшей юридической силой по отношению ко всему региональному
законодательству. В связи с чем установление соответствия или
несоответствия, противоречия или непротиворечия нормативного акта
действующей Конституции не основано на выяснении наличия между
ними причинно-следственных связей и временной последовательности.
Смысл конституционного закрепления прав человека и гражданина
состоит в утверждении их равенства между собой, что предполагает
его совмещение с принципом справедливости и необходимостью
обеспечения государственными гарантиями, в том числе правовыми.
Социальные положения Конституции 1978 года во многом перешли в
состав Основного закона Республики Саха (Якутия) 1992 года,
которая, исходя из начал социальной справедливости (статья 3),
гарантирует каждому право на социальное обеспечение в старости, в
случае болезни, рождения ребенка, полной или временной утраты
трудоспособности, безработицы, потери кормильца и в иных случаях,
установленных законом (статья 23).
Конституционный смысл упорядочения районного коэффициента,
предпринятого постановлением Верховного Совета республики от 28
июня 1991 года и постановлением Совета Министров республики от 24
сентября 1991 года, состоял в дальнейшем укреплении компенсации
населению Якутии, проживающему и занятому на работе в условиях
экстремальной природно-климатической среды, требующей
дополнительных материальных и физиологических затрат (статья 52).
Поэтому районы Якутии, расположенные до Полярного круга, были
отнесены к районному коэффициенту 1,7, а районы за Полярным кругом
- к 2,0. Верховный Совет распространил на центральную Якутию
районный коэффициент 1,7, введенный постановлением ЦК КПСС и
Советом Министров СССР (1975 г.) в г. Нерюнгри, что находится в
Южной Якутии. Упорядочение преследует задачу выравнивания размера
пенсии с прожиточным минимумом. Верховный Совет определил, что
упорядоченный районный коэффициент должен применяться не только к
заработной плате, пенсиям, пособиям, но и другим выплатам.
Коэффициент применялся к постоянной части оплаты труда (тарифная
сетка, оклады) без ограничения, распространялся на работников как
производственной, так и непроизводственной сфер.
Понимание конституционного смысла упорядоченного районного
коэффициента, введенного в Якутии, в целом совпадает с тем, как
толкуется природа районного коэффициента специальным Федеральным
законом от 19 сентября 1993 года N 4520-1 "О государственных
гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в
районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", согласно
которому районный коэффициент является государственной гарантией
реализации прав соответствующих лиц. Федеральный закон закрепляет,
что государственные гарантии и компенсации устанавливаются
законодательными актами Российской Федерации, а дополнительные
гарантии и компенсации - за счет средств субъектов Федерации,
работодателей (статья 21).
Таким образом, упорядоченный районный коэффициент, введенный в
соответствии с дозволением федерального Правительства, выполняет
роль дополнительной компенсационной государственной гарантии и не
противоречит Конституции Республики Саха (Якутия) как по форме,
так и по содержанию, в той мере, в какой гарантирует жителям их
право на пенсию, размер которой в соответствии с требованиями
социальной справедливости, по меньшей мере, должен соответствовать
уровню регионального прожиточного минимума.
Рассматриваемые нормативные акты республики были приняты при
единстве и самостоятельности ветвей ее государственной власти и
потому не противоречат статьям 49 и 3 Конституции Республики Саха
(Якутия).
4. Ходатайствующая сторона просит проверить конституционность
правоприменительной практики, основанной на положениях
постановлений Верховного Совета Якутской-Саха ССР от 28 июня 1991
года и Совета Министров Якутской-Саха ССР от 24 сентября 1991
года.
По свидетельству заместителя Управляющего отделением
Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Саха (Якутия)
Т.А. Курчатовой, соответствующая практика сформировалась в конце
1991 года и существовала в республике до 1 января 2001 года. Сборы
страховых взносов, назначения и выплаты пенсий с применением
упорядоченных районных коэффициентов на территории Якутии
осуществлялись с учетом названных постановлений республики. Более
того, сборы страховых взносов на территории Республики Саха
(Якутия) продолжают определяться в соответствии с применением
упорядоченного районного коэффициента и после 1 января 2001 года.
Как указано в пункте 2 настоящего постановления, Федеральный
закон о районном коэффициенте не принят и потому постановление
Правительства РСФСР от 4 февраля 1991 года N 76 имеет правовую
силу. В этих условиях имеет значение правило пункта 2 статьи 12
Закона Российской Федерации "О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации" о том, что до принятия федеральных
законов по вопросам совместного ведения, субъекты вправе
осуществлять по таким вопросам собственное регулирование.
Это означает, что правоприменительная практика Пенсионного
фонда Республики Саха (Якутия) 1991-2000 г.г., сложившаяся в связи
с положениями постановления Совета Министров РСФСР N 76 и
упомянутых выше постановлений Якутской-Саха ССР, опиралась на
правовые нормы, закрепленные в статьях 23 и 37 Конституции
республики 1978 года, а затем являлась реализацией статей 3, 23 и
52 Основного закона 1992 года.
Легитимность рассматриваемой правоприменительной практики
признавалась правовым подходом, содержащимся в Соглашениях,
подписанных между Правительством Республики Саха (Якутия) и
Пенсионным фондом Российской Федерации в 1994 и 2000 годах.
Подтверждая ее реальное действие, стороны рассматривали эту
практику как составную часть правоприменительной практики
Пенсионного фонда Российской Федерации в целом. Признавая
упорядоченный районный коэффициент, Пенсионный фонд Российской
Федерации в Соглашении 2000 года выражал готовность на
корректировку базы начисления единого социального налога в той
части, в которой заключалось превышение федерального районного
коэффициента (статья 13).
Упорядоченный районный коэффициент был установлен Якутской -
Саха ССР в соответствии с постановлением Правительства России, то
есть олицетворял обязательства как российского государства, так и
республики. В этой связи правоприменительная практика, основанная
на упорядоченном районном коэффициенте, выступала в качестве
юридического состава, выражающего приобретенные права лиц,
проживающих в Якутии и занятых на работах на ее территории.
Приобретенные права складывались на базе необходимого трудового
стажа конкретного лица, проживания и работы его в экстремальных
климатических условиях, уровня заработной платы, применения к ней
федеральных районных коэффициентов и упорядоченных районных
коэффициентов. Существенной стороной приобретенных прав лиц,
проживающих в Якутии и занятых на работах на ее территории, в
соответствии с применением к их заработной плате упорядоченных
районных коэффициентов был относительно высокий уровень их пенсий,
в большей мере учитывающий прожиточный минимум.
Таким образом, рассмотренная правоприменительная практика,
признанная Пенсионным фондом Российской Федерации, сформировалась
в связи с реализацией приобретенных на основе упорядоченных
районных коэффициентов прав лиц, проживающих и работающих в
Якутии.
В этих условиях отказ от соответствующей правоприменительной
практики означал бы умаление приобретенных прав указанных лиц и
потому является несовместимым с требованиями Конституции
Российской Федерации, вытекающими из статей 1, 2, 7, 18, 54, 55 и
57, и в то же время такое умаление противоречит принципу
поддержания доверия граждан к государству и его органам
(Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5
декабря 2002 года N 320-О).
Произвольное снижение размера пенсий указанных граждан не
согласуется с констатируемой тенденцией развития пенсионного
законодательства в Российской Федерации, а именно с отходом от
принципа социальной солидарности поколений, уравнивающей права
различных категорий плательщиков как получателей пенсий, и
переходу к страховому принципу (Федеральный закон от 17 декабря
2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"),
утверждающему сочетание персонально-возмездного начала с
субсидиарностью взаимоотношений между Пенсионным фондом Российской
Федерации и его региональными отделениями.
Рассматриваемая правоприменительная практика 1991-2000 г.г.
совместима с рекомендациями Конвенции N 111 МОТ о поощрении
законодательными мерами социального обеспечения трудящихся в
соответствие с национальными условиями, так как она исходит из
необходимости должного учета реального положения лиц, проживающих
и занятых на работах на Крайнем Севере и приравненных к ним
местностях.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 86-92,
97-103 Конституционного закона "О Конституционном суде Республики
Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный
суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. Признать положения постановлений Верховного Совета
Якутской-Саха ССР от 28 июня 1991 года N 539-ХП "Об упорядочении
районных коэффициентов к заработной плате, пенсиям, стипендиям,
пособиям и другим выплатам населению, проживающему на территории
Якутской-Саха ССР" и Совета Министров Якутской-Саха ССР от 24
сентября 1991 года N 486 "О порядке применения районных
коэффициентов к заработной плате, пенсиям, стипендиям, пособиям и
другим выплатам населению, проживающему на территории
Якутской-Саха ССР" и основанную на них правоприменительную
практику соответствующими Конституции Республики Саха (Якутия).
2. Настоящее постановление окончательно, не подлежит
обжалованию, вступает в силу немедленно и действует
непосредственно.
3. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия",
"Саха сирэ", "Ил Тумэн".
Председатель Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ
|
