КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 февраля 2003 г. N 1-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ СТАТЬИ 1,
ПУНКТА 1 СТАТЬИ 5 И СТАТЬИ 31 УСТАВА
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "МЕГИНО-КАНГАЛАССКИЙ УЛУС"
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе
председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, В.Н.
Прокопьева, В.Т. Филиппова, с участием представителя
муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" Э.Е. Федорова,
представителя муниципального образования "Мегино-Кангаласский
улус" С.Д. Егорова рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности статьи 1, пункта 1 статьи 5 и статьи 31 Устава
муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус" Республики
Саха (Якутия).
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.А. Долгашевой,
выступления приглашенных на заседание представителя Правительства
Республики Саха (Якутия) - начальника Управления государственной
регистрации уставов муниципальных образований при Правительстве
Республики Саха (Якутия) Т.С. Ивановой, представителя Управления
Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха
(Якутия) И.Г. Исаевой, исследовав материалы дела, Конституционный
суд Республики Саха (Якутия)
установил:
1. Представительный орган муниципального образования
"Нерюктяйинский наслег", расположенного в Мегино-Кангаласском
улусе (районе), оспаривает конституционность положений статей 1, 5
и 31 Устава муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус".
В статьях 1, 31 Устава этого муниципального образования
закрепляется территориальное деление муниципального образования. В
Уставе, кроме населенных пунктов с. Майя, пос. Нижний Бестях и
наслегов включены три муниципальных образования, в том числе
муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег", включающее
населенные пункты с. Павловск и с. Хомустах. В соответствии со
статьей 5 Устава земли Нерюктяйинского наслега вошли в состав
земель муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус".
По мнению ходатайствующего вопрос о составе улусного
муниципального образования был решен без учета мнения населения
уже существующего наслежного муниципального образования. В
обосновании своих требований представительный орган муниципального
образования "Нерюктяйинский наслег" ссылается на статьи 97, 99
(части 1 и 3) и 100 Конституции Республики Саха (Якутия).
В оспариваемых положениях Устава усматривается
неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли они Конституции
республики, что является основанием к рассмотрению дела. Согласно
статье 88 Конституции Республики Саха (Якутия) дела о проверке
соответствия Конституции республики уставов муниципальных
образований подлежат разрешению в Конституционном суде. Поводом
для возбуждения нормоконтрольного производства в соответствии со
статьей 97 Закона "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия)
и конституционном судопроизводстве" явилось ходатайство
представительного органа муниципального образования
"Нерюктяйинский наслег".
2. Местное самоуправление составляет одну из основ
конституционного строя Российской Федерации и Республики Саха
(Якутия). Поэтому само муниципальное образование и право граждан
на осуществление местного самоуправления возникают не на основе
волеизъявления населения, а на основании Конституции. Это
означает, что возможная география размещения муниципальных
образований на территории Республики Саха (Якутия) предопределена
Конституцией.
Статья 99 (пункт 1) Конституции республики гласит: "Местное
самоуправление в Республике Саха (Якутия) осуществляется в улусах
(районах), городе республиканского значения Якутск, городах,
наслегах, поселках и других территориях с учетом исторических и
иных местных традиций". На уровне Закона республики построение
муниципальных образований по горизонтали и "вертикали" определено
следующим образом: "Местное самоуправление осуществляется на всей
территории Республики Саха (Якутия) в улусах (районах), городе
республиканского значения Якутск, наслегах, городских и сельских
поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и
иных местных традиций".
Таким образом, Конституция и законы республики допускают
возможность образования различных по уровню муниципальных
образований: улусного (районного) и наслежного. Причем улусные
муниципальные образования могут быть созданы как "с", так и "без"
другого муниципального образования. Другим вариантом может быть
создание улусного муниципального образования в пределах
административной границы района, когда в этих границах уже
существует другое муниципальное образование. Примером этого
является муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег".
Муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег" было
образовано 24 декабря 2000 года решением населения на референдуме.
12 апреля 2001 года его Устав был зарегистрирован и вступил в силу
в порядке, установленном законом. Имеются созданные на
демократических принципах органы местного самоуправления, которые
на территории наслега самостоятельно осуществляют функции местного
самоуправления.
3. Граница как полоса, линия предназначается для раздела
территорий между субъектами права, в данном случае между
самостоятельными муниципальными образованиями.
Устав муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус"
был принят 29 сентября 2002 года, опубликован 17 декабря 2002 года
и тем самым вступил в силу. В первом абзаце статьи 1 Устава
перечислены составляющие Мегино-Кангаласского улуса как
административно-территориальной единицы - поселок, село, наслеги с
сельскими населенными пунктами.
В статье 31 Устава закрепляется, что в границах территории
муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус" имеются
муниципальные образования, в том числе "Нерюктяйинский наслег". В
абзаце втором этой статьи указывается, что перечисленные
муниципальные образования находятся на территории муниципального
образования "Мегино-Кангаласский улус".
Согласно указанным статьям Устава муниципальное образование
"Нерюктяйинский наслег" и села, на территории которых
располагается оно, входят в территориальную сферу другого
муниципального образования - "Мегино-Кангаласский улус". Заголовок
статьи 1 Устава "Территориальное деление муниципального
образования" и территориальное размещение его составляющих
допускают возможность истолкования ее содержания в том смысле, что
территория муниципального образования "Нерюктяйинский наслег",
названного под номером 18, является частью территории
муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус". Такое
понимание вытекает также и из статьи 31 Устава, где говорится, что
муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег" находится в
границах территории муниципального образования "Мегино -
Кангаласский улус".
Пункт 1 статьи 5 рассматриваемого Устава фиксирует:
"Территорию муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус
(район) составляют земли в административных границах улуса
(района), независимо от форм собственности и целевого назначения".
То есть все земли Мегино-Кангаласского улуса (района), как
административно-территориальной единицы, объявляются под
юрисдикцией муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус".
Это означает, что полномочия последнего распространяются на
территорию (земли) муниципального образования "Нерюктяйинский
наслег".
Таким образом, отождествление территории Мегино-Кангаласского
улуса (района) как административной единицы с территорией
муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус", выраженное
в статьях 1, 31 и 5 Устава, формирует юрисдикцию этого
муниципального образования на земли, принадлежащие муниципальному
образованию "Нерюктяйинский наслег".
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что
установление границ муниципальных образований относится к
полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации
(пункт 11 статьи 5). Согласно части 3 статьи 99 Конституции
республики установление границ муниципальных образований
определяется законом с учетом мнения населения соответствующих
территорий. Таковым является Закон от 24 июля 2002 года N 378 "О
порядке образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований в Республике Саха (Якутия), установления
и изменения их границ и наименований". В соответствии с этим
Законом формирование вновь образуемых муниципальных образований в
республике, изменение их границ осуществляется с учетом
существующего административно-территориального деления республики;
понимания границы территории муниципального образования как
внешней черты его земель; признания первичности волеизъявления
населения.
Границы муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" с
учетом воли населения и исторических традиций были фиксированы в
постановлении Палаты Республики Государственного Собрания (Ил
Тумэн) от 2 марта 2000 года. Что касается границ муниципального
образования "Мегино-Кангаласский улус", то по их поводу нет ни
специального закона, ни постановления Государственного Собрания
(Ил Тумэн). Граница и территориальный статус муниципального
образования "Нерюктяйинский наслег" и после референдума 29
сентября 2002 года оставались без изменений. Это означает, что
граница собственной территории муниципального образования
"Мегино-Кангаласский улус" проходит не по внешней, а по внутренней
линии муниципального образования "Нерюктяйинский наслег".
4. Создание экономической основы местного самоуправления
связано с землей и природными ресурсами местного значения. В
республиканских законах муниципальные образования в пределах своих
территорий объявляются владельцами и пользователями своих земель.
Согласно статье 24 Закона "О местном самоуправлении в Республике
Саха (Якутия)" муниципальные земли и другие природные ресурсы
отнесены к числу объектов муниципальной собственности.
Земля - это территории с угодьями, находящиеся во владении и
пользовании. В этом контексте земля не является придатком
административной границы, а имеет вполне самостоятельное
экономическое и юридическое значение. Установление границ
муниципальных образований в Уставе направлено на закрепление
пределов владения и пользования землей. С правами на землю связаны
полномочия муниципальных образований на осуществление ими
публичной власти, регулирование социального обустройства
населения, определение перспектив развития территории.
Значение установления границы и территориального статуса
муниципального образования состоит в утверждении его полномочий в
сфере земельных отношений. Этим подчеркивается несовместимость
отчуждения муниципального образования от его полномочий
(юрисдикции) по владению, пользованию, распоряжению своими землями
и обеспечению их сохранности и рациональной эксплуатации с
самостоятельностью местного самоуправления. Тем самым достигается
соразмерность земельных ресурсов муниципальных образований с их
полномочиями.
Изложенное показывает, что пункт 1 статьи 5 Устава
муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус" во
взаимосвязи с его статьями 1 и 31 не соответствует Конституции
Республики Саха (Якутия), ее статьям 97, 98, 99 и 100. Указанными
статьями гарантируется самостоятельность и ответственность
населения и органов местного самоуправления в вопросах владения,
пользования и распоряжения муниципальной собственностью,
осуществления контроля за использованием земель, регулирования
эксплуатации водных объектов, месторождений общераспространенных
полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных
сооружений местного значения.
Сказанное предполагает необходимость:
- устранения позиции, согласно которой муниципальное
образование "Нерюктяйинский наслег" является частью
территориального деления муниципального образования
"Мегино-Кангаласский улус" (статья 1);
- исключения положения о том, что муниципальное образование
"Нерюктяйинский наслег" находится в границах территории
муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус" (статья 31);
- пересмотра нормы о том, что территорию муниципального
образования "Мегино-Кангаласский улус" составляют земли в
административных границах улуса (пункт 1 статьи 5).
При создании муниципального образования "Мегино-Кангаласский
улус" должная правовая процедура вхождения в его состав
муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" не была
реализована. Соответственно эти муниципальные образования, как
созданные в пределах одной административно-территориальной единицы
"Мегино-Кангаласский улус" (район), сохраняют самостоятельность и
раздельное функционирование, но по определению они должны
сотрудничать в интересах всего населения, сохранения и укрепления
хозяйственных связей между местностями и обеспечения единства
улуса (региона).
Из вышеизложенного вытекает, что пункт 1 статьи 5
рассмотренного Устава противоречит природе муниципального
образования, закрепленной в статьях 97, 99 и 100 Конституции
Республики Саха (Якутия).
На основании изложенного, руководствуясь статьями 86-92,
97-103 Конституционного закона "О Конституционном суде Республики
Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный
суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. Признать положение пункта 1 статьи 5 Устава муниципального
образования "Мегино-Кангаласский улус" о том, что "Территорию
муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус" составляют
земли в административных границах улуса (района), независимо от
форм собственности и целевого назначения", как направленное на
утверждение юрисдикции муниципального образования
"Мегино-Кангаласский улус" на территорию (земли) муниципального
образования "Нерюктяйинский наслег", связанного с первым единой
районной границей, не соответствующим Конституции Республики Саха
(Якутия).
2. Положения статей 1, 31 Устава муниципального образования
"Мегино-Кангаласский улус" в части включения в состав его
территории муниципального образования "Нерюктяйинский наслег"
подлежат приведению в соответствие с данным постановлением, с тем,
чтобы были обеспечены гарантии самостоятельности муниципального
образования "Нерюктяйинский наслег".
3. Настоящее постановление окончательно, не подлежит
обжалованию, вступает в силу немедленно и действует
непосредственно.
4. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Саха сирэ",
"Якутия", "Ил Тумэн", "Эркээйи".
Председатель
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь
Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ
|
