ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
РЕШЕНИЕ
от 26 декабря 2002 г. N 3-122/02
О ПРИЗНАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) ОТ 29 ДЕКАБРЯ 1998 ГОДА
"О ТУРИЗМЕ И ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РЕСПУБЛИКЕ
САХА (ЯКУТИЯ)" НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ И
НЕ ПОДЛЕЖАЩИМИ ПРИМЕНЕНИЮ>
Именем Российской Федерации
Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:
председательствующего Семеновой М.Н.,
при секретаре Винокуровой Е.Я.,
с участием прокурора Лукиной А.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 26 декабря 2002 года в
городе Якутске дело по заявлению Прокурора Республики Саха
(Якутия) о признании отдельных положений Закона Республики Саха
(Якутия) от 29 декабря 1998 года "О туризме и туристской
деятельности в Республике Саха (Якутия)" противоречащими
федеральному законодательству и не действующими со дня вступления
решения в законную силу, а отдельных положений - со дня издания
Закона,
установил:
Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в Верховный суд
PQ(Я) с заявлением о признании отдельных положений Закона
Республики Саха (Якутия) "О туризме и туристской деятельности в
Республике Саха (Якутия)" недействующими, не влекущими правовых
последствий в связи с противоречием федеральному закону.
В судебном заседании прокурор Винокурова Е.Я. поддержала
заявление за исключением признания недействующей преамбулы Закона,
в остальной части просит заявление удовлетворить.
Представитель Министерства юстиции РФ по РС(Я) Толстикова Е.В.
поддержала заявление прокурора, просит его удовлетворить.
Представитель Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС(Я) Иванов
П.В. с заявлением согласен частично. В отношении ст. 9 п. 1, ст.
12 п.п. 1, 3, ст.ст. 13, 14, 19, 20 п. 2, 21 п.п. 1, 2
Закона РС(Я) просит отказать в удовлетворении заявления за
необоснованностью.
Выслушав пояснение участников процесса и исследовав
представленный материал, суд находит заявление подлежащим
удовлетворению частично по следующим основаниям.
Согласно ст. 2 ФЗ "Об основах туристской деятельности в
Российской Федерации" законодательство Российской Федерации о
туристской деятельности состоит из настоящего Федерального закона,
принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных
нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и
иных нормативных актов субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации, регулирующие туристскую деятельность, не могут
противоречить настоящему Федеральному закону и принимаемым в
соответствии с ним федеральным законам. Содержащиеся в других
законах и нормативных правовых актах нормы, регулирующие
туристскую деятельность, не должны противоречить настоящему
Федеральному закону.
Как видно из анализа оспариваемой нормы Закона РС(Я), некоторые
его положения противоречат Федеральному закону.
Ст. 6 ч. 3 п. "а" Закона РС(Я) государственное регулирование
туризма и туристской деятельности на территории РС(Я)
осуществляется путем координации деятельности всех органов и
организаций в сфере туристской индустрии. Согласно ст. 4 ч. 4 ФЗ
координацию туристской деятельности в Российской Федерации
осуществляет федеральный орган исполнительной власти в сфере
туризма.
Таким образом, субъектам не предоставлено право осуществлять
координацию туристской деятельности, при осуществлении такой
деятельности республикой допускается превышение полномочий,
представленных федеральным законом. По таким же основаниям должен
быть признан противоречащим федеральному закону п. "г" ч. 3 ст. 7
Закона РС(Я), который предусматривает, что уполномоченный орган
исполнительной власти по регулированию туризма и туристской
деятельности на территории РС(Я) обладает правом координировать
деятельность органов и организаций сферы туризма, а также иными
правами, в соответствии с положениями федерального
законодательства и настоящего закона.
Согласно ст. 7 ч. 3 п. "б" Закона РС(Я) уполномоченный орган
исполнительной власти по регулированию туризма и туристской
деятельности на территории РС(Я) обладает правом осуществлять
контроль за сертификацией и стандартизацией туристского продукта.
Однако Законом РФ "О сертификации продукции и услуг" определено,
что система сертификации создается федеральными органами
исполнительной власти и установлены правомочия федеральных
органов. Согласно ст. 12 Закона РФ "О стандартизации" органами,
осуществляющими государственный контроль и надзор за соблюдением
обязательных требований государственных стандартов являются
Госстандарт России, иные специально уполномоченные государственные
органы управления в пределах их компетенции.
Таким образом, к перечню органов, осуществляющих
государственный контроль за государственными стандартами и за
сертификацией, не относится специально уполномоченный орган
государственной власти по регулированию туризма и туристской
деятельности как Российской Федерации, так и субъекта Российской
Федерации. Поэтому отнесение к полномочиям уполномоченного органа
исполнительной власти по регулированию туризма и туристской
деятельности на территории РС(Я) права осуществления контроля за
сертификацией и стандартизацией туристского продукта является
нарушением требований федерального закона.
Ст. 12 п. 1 Закона РС(Я) установлено, что правовое положение
туристов, пребывающих на территории РС(Я), определяется
законодательством РФ и РС(Я). Пунктом 3 ст. 12 данного закона
определено, что порядок пребывания иностранных граждан и лиц без
гражданства на территории Республики Саха (Якутия) с целью туризма
определяется соответствующими нормативными правовыми актами РФ и
РС(Я), настоящим законом, а также действующими
межправительственными соглашениями. Данная норма в части
определения законодательством РС(Я) противоречит федеральному
закону.
Согласно ст. 1 ч. 2 Закона РФ "О праве граждан РФ на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации" ограничение права граждан РФ на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ
допускается только на основании федерального закона.
Ст. 3 ФЗ от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации" определено, что правовое положение
иностранных граждан регулируется федеральными законами. Таким
образом, рассматриваемые нормы Закона РС(Я) в части,
устанавливающей правовое положение туристов, а также иностранных
граждан законодательством республики, противоречит Федеральному
закону и в этой части нормы должны быть признаны недействующими.
Статьей 13 и статьей 14 Закона РС(Я) установлены права и
обязанности туристов. Указанными нормами урегулированы права и
свободы лиц, являющихся туристами. Согласно ст. 55 Конституции РФ
права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены
федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в
целях защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства. Таким образом,
законодательный орган республики, принимая нормы касающиеся прав и
свобод, превысил свои полномочия.
Статьями 19 и 20 Закона РС(Я) установлены права и обязанности
субъектов туристской деятельности. Согласно ст. 1 Закона РС(Я) под
субъектом туристской деятельности понимается юридическое или
физическое лицо, в том числе иностранное или физическое лицо, или
лицо без гражданства, предоставляющее туристские услуги. Из
приведенного следует, субъект туристской деятельности - это в свою
очередь субъект предпринимательской деятельности, которая
регулируется гражданским законодательством РФ. В соответствии с
Конституцией РФ гражданское законодательство находится в ведении
Российской Федерации. Таким образом, субъект РФ, органы
государственной власти субъектов и органы местного самоуправления
не вправе регулировать правоотношения, вытекающие из гражданско-
правовых отношений, в том числе установление права и обязанности
субъектов предпринимательской деятельности.
В ст. 22 ч. 1 п. 1 и ч. 4 Закона РС(Я) предусмотрено
лицензирование, прекращение или приостановление туристской
деятельности. Пунктом 2 ст. 22 Закона РС(Я) определено, что
туроператорская и турагентская деятельность подлежит обязательной
стандартизации, а п. 3 данной статьи установлено, что туристский
продукт подлежит обязательной сертификации.
Вышеприведенные нормы Закона РС(Я) не соответствуют
федеральному закону по следующим основаниям.
Согласно ст. 17 п. 3 ФЗ "О лицензировании отдельных видов
деятельности" введение лицензирования иных видов деятельности
возможно только путем внесения дополнений в предусмотренный
настоящим Федеральным законом перечень видов деятельности, на
осуществление которых требуются лицензии. Таким образом,
республиканский законодатель, вводя совершенно новый вид
деятельности, не предусмотренный федеральным законом, превысил
свои полномочия.
Согласно ст. 2 Закона РФ от 10 июня 1993 года "О
стандартизации" отношения в области стандартизации регулируются
настоящим законом и издаваемыми в соответствии с ним актами
законодательства Российской Федерации.
Согласно ст. 2 Закона РФ от 10.06.1993 N 5151-1 "О сертификации
продукции и услуг" установлено, что отношения в области
сертификации регулируются настоящим Законом и издаваемыми в
соответствии с ним актами законодательства Российской Федерации.
Ст. 23 Закона РС(Я) установлено, что все субъекты туристской
деятельности подлежат обязательной регистрации в уполномоченном
органе исполнительной власти по регулированию туризма и туристской
деятельности на территории РС(Я). Однако, согласно ст. 7 п. 2 ФЗ
"О лицензировании отдельных видов деятельности" определено, что
деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена
федеральным органом исполнительной власти или органом
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, может
осуществляться на всей территории Российской Федерации. И не
требуется дополнительной регистрации на территории субъекта,
лицензия на осуществление туристской и туроператорской
деятельности, выданная федеральным органом власти и его
территориальными органами, действительна на всей территории
Российской Федерации.
Ст. 24 ч. 1, 2 и 3 п. "б" Закона РС(Я) предусмотрен отказ в
регистрации и лицензировании туристской деятельности и порядок его
обжалования, прекращение действия лицензии. Статьей 25 Закона
РС(Я) предусмотрено, что уполномоченный орган исполнительной
власти по регулированию туризма и туристской деятельности
приостанавливает функционирование субъектов туристской
деятельности, что автоматически влечет за собой приостановление
действия лицензии. Данные нормы статьи не соответствуют
федеральным законам.
Согласно ст. 6 Федерального закона "О лицензировании"
лицензирующие органы осуществляют следующие полномочия:
предоставление лицензий, переоформление документов, подтверждающих
наличие лицензий; приостановление действия лицензий, аннулирование
лицензий, ведение реестра лицензий, контроль за соблюдением
лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности
соответствующих лицензионных требований и условий. Порядок
осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливается
положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.
В соответствии с п. 2 Положения о туроператорской деятельности,
утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от
11 февраля 2002 года N 95, и согласно п. 2 Положения о
лицензировании турагентской деятельности, утвержденного
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля
2002 года, лицензирование турагентской и туроператорской
деятельности осуществляется Министерством экономического развития
и торговли Российской Федерации.
Таким образом, уполномоченный орган исполнительной власти
субъекта РФ не имеет права проводить лицензирование или
регистрацию, соответственно отказывать в нем и взимать за
регистрацию и лицензирование плату. Законодательный орган
субъекта, установив эти права, превысил свои полномочия. Данный
вывод касается и предоставления права уполномоченному органу
приостанавливать функционирование юридических лиц РС(Я), поскольку
установление ограничения для деятельности хозяйствующих субъектов
относится к области гражданского законодательства, которое
находится в исключительном ведении Российской Федерации.
Согласно ст. 30 п. 1 Закона РС(Я) туристские ресурсы охраняются
государством. Лица, допустившие повреждения, нанесение
невосполнимого ущерба либо уничтожение конкретной части туристских
ресурсов, несут ответственность в соответствии с административным,
гражданским и уголовным законодательством Российской Федерации и
Республики Саха (Якутия). Данная норма закона принята с
превышением полномочий республики, поскольку в соответствии со ст.
71 п. "о" Конституции РФ уголовное и гражданское законодательство
находятся в исключительном ведении Российской Федерации.
Между тем некоторые нормы Закона Республики Саха (Якутия)
соответствуют Федеральному закону и не могут быть признаны
недействующими по следующим основаниям.
Статьей 9 Закона РС(Я) установлено, что в целях координации
целенаправленного участия в туристской деятельности
государственных органов власти и управления, общественных
организаций, предприятий и частных лиц сферы туризма и услуг,
гостиничного хозяйства, торговли, общественного питания, а также
иных организаций, предоставляющих туристские товары и услуги,
создается общественный межведомственный Координационный совет по
вопросам туризма при Правительстве РС(Я).
Данная норма не противоречит федеральному закону, поскольку это
общественный совет, который создается в соответствии со ст. 11 ФЗ,
где предусмотрено, что туроператоры и турагенты в целях
координации их предпринимательской деятельности, а также
представления и защиты общих имущественных интересов могут
создавать объединения в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации. Как видно из Положения о Координационном
совете по вопросам туризма при Правительстве РС(Я), совет
образован для практического взаимодействия республиканских органов
исполнительной власти и общественных организаций и полностью
руководствуется федеральными законами. Поэтому в этой части
заявление не обосновано.
Статьей 21 п. 1 Закона РС(Я) страхование рисков в туризме,
связанных с повышенной опасностью для жизни и здоровья туристов,
требующих высоких затрат по спасению, производится субъектами
туристской деятельности по согласованию с туристами.
Статьей 21 п. 2 Закона РС(Я) страхование иных рисков является
добровольным и осуществляется туристами самостоятельно или через
субъектов туристской деятельности.
Данные нормы не противоречат федеральному закону, поскольку п.
3 ст. 21 Закона РС(Я) предусматривает, что страхование при
осуществлении туристской деятельности определяется федеральным
законодательством. Из приведенного следует, что страхование
добровольное и правоотношение с туристами в данной сфере
регулируется федеральным законом. Каких-либо противоречий в данной
норме судом не выявлено. В удовлетворении заявления в этой части
должно быть отказано.
На основании изложенного, нормы Закона Республики Саха
(Якутия), противоречащие федеральному закону, согласно
Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 "О
некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям
прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону"
подлежат признанию недействующими и не подлежащими применению с
момента вступления решения в законную силу.
Руководствуясь ст.ст. 196-197 ГПК РСФСР, суд
решил:
Заявление Прокурора Республики Саха (Якутия) подлежит
удовлетворению частично.
Признать п. "а" ч. 3 ст. 6; п.п. "б", "г" ч. З ст. 7; части 1,
3 ст. 12; статьи 13, 14, 19, 20; п. 1 ч. 1, 2, 3, 4 ст. 22; ст.ст.
23, 24 п. 1, 2, 3 "б"; ст.ст.25, 30 п. 1 Закона Республики Саха
(Якутия) "О туризме и туристской деятельности в Республике Саха
(Якутия)" от 29 декабря 1998 года З N 59-II недействующими и не
подлежащими применению с момента вступления решения в законную
силу. В остальной части заявления отказать.
Сведения о принятом решении опубликовать в средствах массовой
информации.
Решение может быть обжаловано в течение 10 дней в Верховный Суд
Российской Федерации.
Судья
М.Н.СЕМЕНОВА
|
