КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 апреля 2000 г. N 6-П
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЕЙ 143, 144
КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе
председательствующего В.А. Долгашевой, судей А.Д. Петракова, Д.Н.
Миронова, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова рассмотрел на открытом
заседании дело о толковании норм статей 143, 144 Конституции
Республики Саха (Якутия) и разъяснении Положения постановления
Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 20 октября 1999
года по делу "О проверке конституционности статьи 8 Закона
Республики Саха (Якутия) от 19 ноября 1997 года "О порядке
внесения изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон)
Республики Саха (Якутия)" об особом порядке принятия законов о
внесении изменений и дополнений в Конституцию.
Поводом к рассмотрению послужило ходатайство народного
депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Н.Г. Захарова.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в понимании положений статей 143, 144 Конституции
Республики Саха (Якутия) о порядке рассмотрения и принятия Закона
Республики Саха (Якутия) о внесении изменений и дополнений
Конституцию Республики Саха (Якутия).
Заслушав судью-докладчика Д.Н. Миронова, выступления
заместителя председателя Палаты Представителей А.Р. Данилова,
заместителя Председателя Палаты Республики И.Д. Черова,
председателя Комиссии Палаты Республики Е.М. Ларионова, рассмотрев
материалы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
установил:
1. В своем ходатайстве народный депутат Н.Г. Захаров просит
дать толкование статей 143, 144 Конституции Республики Саха
(Якутия), установить содержание, признаки и этапы принятия законов
о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха
(Якутия) и ставит вопрос о разъяснении Конституционным судом
своего постановления от 15 октября 1999 года N 4-П, содержащего
положение об особом порядке принятия этих законов.
В ходатайстве народного депутата также поставлены вопросы,
касающиеся статуса Комиссии по конституционному законодательству
Палаты Представителей, образованной 9 февраля 2000 года.
2. Конституция Республики Саха (Якутия) регламентирует порядок
разработки, обсуждения, рассмотрения и принятия конституционных
законов, законов Республики Саха (Якутия), а также порядок
принятия Конституции Республики Саха (Якутия) и Закона о внесении
изменений и дополнений в Конституцию республики.
Порядок рассмотрения и принятия конституционных законов и
законов Республики Саха (Якутия) устанавливается в статьях 58,
58.1 Конституции, а также в конституционном Законе "О
Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)".
Согласно статье 53 Конституции (Основной Закон) республики
принимается на совместном заседании палат Государственного
Собрания (Ил Тумэн). Принятие Конституции означает пересмотр
коренных начал действующей Конституции. Процедура принятия новой
Конституции Республики Саха (Якутия) в статьях действующего
Основного Закона республики не регламентирована.
В соответствии со статьей 53 Конституции Закон о внесении
изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия)
принимается на совместном заседании палат Государственного
Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). Статья 101
Конституции предусматривает принятие Государственным Собранием
закона, изменяющего Конституцию, который не подлежит проверке
конституционности, так как выражает учредительную власть высшего
представительного органа. Таким образом, конституционный Закон и
законы Республики Саха (Якутия) не могут быть формой внесения
изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия),
такой формой должен быть Закон, изменяющий Конституцию Республики
Саха (Якутия).
3. Совокупность процедур и правил, регулирующих деятельность
палат Государственного Собрания (Ил Тумэн), их структур, народных
депутатов, субъектов законодательной инициативы и Государственного
Собрания по обеспечению изменения Конституции Республики Саха
(Якутия), образует особый порядок, о котором сказано в
постановлении Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 20
октября 1999 года по делу "О проверке конституционности статьи 8
Закона Республики Саха (Якутия) от 19 ноября 1997 года "О порядке
внесения изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон)
Республики Саха (Якутия)".
При этом Конституционный суд Республики Саха (Якутия) исходил
из сопоставления статей 53, 59, 143, 144, 58 и 58.1 Конституции
республики, в которых решены и вопросы процедурного характера.
Кроме того, было учтено название раздела VIII Конституции
"Вступление в силу Конституции Республики Саха (Якутия) и порядок
ее изменения".
Названный раздел Конституции состоит из 3-х статей, из которых
статьи 143 и 144 относятся к порядку изменения Конституции,
которые не охватывают все необходимые вопросы. Поэтому слова
"порядок ее изменения", вошедшие в название раздела, предполагают
необходимость правового регулирования. Эта необходимость выражена
и в статье 144 Конституции.
Принятие закона, регулирующего порядок изменения Конституции,
не включено ни в компетенцию Государственного Собрания (Ил Тумэн)
(статья 53), ни Палаты Республики (статья 58.1), то есть он может
быть принят Палатой Представителей по правилам статей 58.1, 59
Конституции и статьи 20 конституционного Закона "О Государственном
Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)".
15 октября 1992 года был принят Закон "О порядке внесения
предложений об изменениях и дополнениях Конституции Республики
Саха (Якутия)", который утратил силу с 9 февраля 2000 года. 19
ноября 1997 года Палатой Представителей был принят Закон "О
порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию (Основной
Закон) Республики Саха (Якутия)", некоторые положения которого
изменены и исключены Законом "О внесении изменений в Закон
Республики Саха (Якутия) "О порядке внесения изменений и
дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Саха
(Якутия)".
Как видно из статей 53, 58.1, 59, 143, 144 Конституции, статьи
20, 24 конституционного Закона "О Государственном Собрании (Ил
Тумэн) Республики Саха (Якутия)", Закона "О порядке внесения
изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики
Саха (Якутия)", особый порядок внесения изменений и дополнений в
Конституцию состоит из нескольких стадий. При этом рассматриваемая
деятельность осуществляется при ведущей роли Государственного
Собрания (Ил Тумэн), так как принятие закона на совместном
заседании выражает верховенство парламента и является способом
разрешения расхождений между его палатами.
4. Первая стадия процесса регулирует порядок внесения
предложений, их обсуждения, а также выработку заключения Палаты
Представителей. Стадия основана на положении пункта 3 статьи 20
конституционного Закона "О Государственном Собрании (Ил Тумэн)
Республики Саха (Якутия)" о том, что "все проекты законов
Республики Саха (Якутия) вносятся в Палату Представителей. Ни один
закон не может быть принят, изменен и введен в действие без
рассмотрения Палаты Представителей".
Принятие закона, изменяющего Конституцию, предполагает
внесение на рассмотрение и голосование Государственного Собрания
(Ил Тумэн) проекта этого закона. Согласно статье 144 Конституции
соответствующие предложения могут быть внесены субъектами
Республики Саха (Якутия), обладающими законодательной инициативой.
Ходатайствующая сторона полагает, что круг субъектов
законодательной инициативы по вопросам изменения Конституции не
совпадает с перечнем субъектов законодательной инициативы,
приведенным в статье 59 Конституции. Представитель Палаты
Республики народный депутат И.Д. Черов считает, что статья 144
Конституции имеет в виду всех субъектов, указанных в статье 59
Основного Закона.
Согласно статье 142 Конституция, принятая Верховным Советом
Республики Саха (Якутия), вступает в силу на следующий день после
ее официального опубликования. Это состоялось 26 апреля 1992 года
в газете "Якутия", где статья 144 Конституции была приведена без
слов "субъекты Республики Саха (Якутия)". Но эти слова содержатся
в тексте Конституции, опубликованной в стенографическом отчете XII
сессии Верховного Совета (стр. 135).
Оговорка о "субъектах Республики Саха (Якутия)", связанная с
конструированием статьи 144 Конституции, может быть направлена на
признание субъектами законодательной инициативы только тех, кто
является участником конституционно-правовых отношений,
непосредственно осуществляющих государственную власть. Но в виду
противоречивости текстов статьи 144 Конституции, опубликованных в
печати, Конституционный суд пока не считает возможным высказаться
по этому поводу.
Согласно статье 144 Конституции порядок подачи предложений
устанавливается законом, что и сделано в статьях 5, 6 Закона "О
порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию (Основной
Закон) Республики Саха (Якутия)".
Закон "О порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию
(Основной закон) Республики Саха (Якутия)" предусматривает
формирование комиссии, образованной из числа народных депутатов
Палаты Представителей, которая не является Комитетом, но признана
им на основании "Положения" о ней. Это не дает оснований считать
ее субъектом законодательной инициативы.
В соответствии с названным законом и по смыслу особого
порядка, закрепленного в статьях 143, 144 Конституции, Комиссия
Палаты Представителей является структурой общего процесса
изменения Конституции, она может группировать поступившие в Палату
Представителей предложения и внести их в график, утверждаемый
Палатой. Комиссия нацеливается на повышение эффективности
деятельности Палаты Представителей по вопросам предложений
субъектов законодательной инициативы, а через Палату
Представителей - на работу Палаты Республики и Государственного
Собрания (Ил Тумэн) в целом. При этом Комиссия призвана
обеспечивать максимальный учет волеизъявления субъектов
законодательной инициативы на всех стадиях развития особого
порядка изменения Конституции, то есть предполагается, что она не
вправе замораживать движение предложений, проектов законов и
поправок к ним.
Палата Представителей по обсужденному им законопроекту
принимает заключение, которое предшествует рассмотрению его
Палатой Республики, но не предопределяет содержание ее заключения.
5. Согласно пункту 5 статьи 20 конституционного Закона "О
Государственном Собрании (Ил Туман) Республики Саха (Якутия)"
"законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию Республики
Саха (Якутия), ...не могут быть приняты и введены в действие без
рассмотрения и принятия в Палате Республики". Как закреплено в
пункте 7 статьи 7 Закона "О внесении изменений и дополнений в
Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия)", Палата
Республики рассматривает проект закона по правилам регламента с
соблюдением требований статьи 24 Закона "О Государственном
Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)".
По смыслу статьи 143 Конституции Палата Республики связана с
проектом закона, обсужденным Палатой Представителей, так как в
парламент должен поступить именно этот проект. Деятельность Палаты
по обсуждению проекта закона, изменяющего Конституцию,
организуется ею самостоятельно. Это касается и создания
необходимых ей рабочих структур, в том числе, не предусмотренных
законом.
Палата Республики вправе дать заключение о необходимости
принятия закона в редакции Палаты Представителей, внести к проекту
закона поправки, существенно меняющие его суть. Палата Республики
по проекту закона, изменяющего Конституцию, может высказать свое
отрицательное отношение.
Конституционный суд исходит из того, что наличие у субъекта
права внесения предложений об изменении Конституции предполагает
обязанность Государственного Собрания рассмотреть внесенную
надлежащим субъектом инициативу об изменении Конституции.
Приведенная обязанность Государственного Собрания (Ил Тумэн)
гарантирует субъектам законодательной инициативы иметь реальную
возможность отстаивать свои позиции на уровне совместного
заседания палат. Поэтому отрицательное заключение Палаты
Республики не является основанием отклонения проекта закона, уже
обсужденного Палатой Представителей.
Обсужденный Палатой Республики проект закона, изменяющий
Конституцию, вносится на рассмотрение Государственного Собрания
(Ил Тумэн).
6. Порядок принятия закона, изменяющего Конституцию, закреплен
в статье 144 Конституции. Установлено, что субъектом принятия
этого закона является Государственное Собрание (Ил Тумэн). В
данном случае Государственное Собрание (Ил Тумэн) выступает, как
единственный государственный орган, в котором пребывает
учредительная власть народа. Организационной формой осуществления
принятия закона является совместное заседание (статья 53) палат
Государственного Собрания. Однако статья 143 Конституции
голосования депутатов по палатам не предусматривает.
Государственное Собрание (Ил Тумэн) организует согласительную
процедуру, направленную на устранение разногласий между палатами.
Государственное Собрание (Ил Тумэн) разрешает споры между ними
посредством голосования по вопросу о принятии проекта закона.
Правило о том, что закон, изменяющий Конституцию, принимается
большинством не менее двух третей голосов от общего числа
избранных народных депутатов, имеет в виду депутатов, которые
обладают политико-правовой дееспособностью и законность их
полномочий подтверждена палатами Государственного Собрания (Ил
Тумэн).
Голосование как процесс подачи голосов народных депутатов за
принятие закона, изменяющего Конституцию, может быть осуществлено
различными способами, в том числе тайно, открыто, электронным
способом, поименно и т.д. Предполагается, что по вопросу о
принятии закона, изменяющего Конституцию, голосование об
отклонении этого проекта не может быть проведено.
7. В статье 59 Конституции закрепляется, что принятый на
совместном заседании палат закон подписывается Председателями
Палат Государственного Собрания (Ил Тумэн), обнародуется и
вступает в действие со дня опубликования.
Согласно статье 70 Конституции Президент Республики Саха
(Якутия) обладает правом в течение 14 дней отклонить закон,
принятый палатой Государственного Собрания (Ил Тумэн), подписывает
и обнародует в течение 14 дней закон, одобренный по результатам
всенародного голосования (референдума). Это право Президента
подписывать и обнародовать нормативный акт палат на закон,
изменяющий Конституцию, не распространяется.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 101
Конституции Республики Саха (Якутия), статьями 11, 25, 31 Закона
Республики Саха (Якутия) "О порядке деятельности Конституционного
суда", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. Положение статьи 143 Конституции Республики Саха (Якутия) о
том, что изменения и дополнения в Конституцию Республики Саха
(Якутия) осуществляются Государственным Собранием (Ил Тумэн)
означает, что этим нормативно-правовым актом является закон,
изменяющий Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия),
принимаемый в особом порядке, который связан, но не совпадает с
общей процедурой законодательного процесса, используемой при
принятии конституционных законов и законов Республики Саха
(Якутия).
2. Под особым порядком изменения Конституции Республики Саха
(Якутия) следует понимать совокупность правил и процедур внесения
предложений об изменениях и дополнениях Конституции республики,
обсуждения и рассмотрения соответствующих предложений
(законопроекта), принятие закона, изменяющего Конституцию,
вступления его в силу закона, внесения принятых изменений и
дополнений в текст Конституции Республики Саха (Якутия).
Рассмотрение в палатах проекта закона о внесении изменений и
дополнений в Основной Закон, принятие закона Государственным
Собранием (Ил Тумэн), осуществляемые по правилам более сложной
процедуры, чем общего законодательного процесса, подтверждает
необходимость ее регулирования законодательством республики как
особого порядка.
В условиях отсутствия полной конституционной регламентации
порядка изменения Конституции, конституционная значимость которого
выражена заголовком восьмого раздела Конституции, регулирование
этого порядка законом, принятым Палатой Представителей, можно
считать допустимым, поскольку вопросы, входящие в его состав,
являются процедурными, не отнесены к предмету конституционных
законов и иных законов, принимаемых на совместном заседании Палат.
3. Деятельность Палат, их структур, Государственного Собрания,
народных депутатов и субъектов законодательной инициативы, а также
граждан и их коллективов, объединенная процессом рассмотрения и
принятия закона, изменяющего Конституцию, имеет несколько стадий.
Первая и вторая стадии процесса изменения Конституции связаны
с общей процедурой законотворчества. В рамках первой из них
реализуется рассмотрение проекта закона об изменениях Конституции
Палатой Представителей, второй - Палатой Республики.
В статьях 143, 144 Конституции возможность замораживания
законопроекта об изменении Конституции, предложенного субъектом
законодательной инициативы, ни на уровне Комиссий, ни на уровне
Палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) прямо не предусмотрена.
4. В статье 143 Конституции регулируются вопросы стадии
принятия закона, изменяющего Конституцию Республики Саха (Якутия),
согласно которой:
- голосование народных депутатов в Государственном Собрании
(Ил Тумэн) проводится по законопроекту об изменении Конституции,
если он обсужден в палатах парламента республики и имеет их
заключения, выработанные как раздельно, так и совместно, в том
числе в рамках их единой Комиссии по конституционному
законодательству;
- положение "от общего числа избранных народных депутатов"
означает общее число дееспособных депутатов республики, статус
которых подтвержден решением уполномоченного на то законом органа;
- на голосование выносится предложение о принятии
законопроекта, внесенного на рассмотрение Государственного
Собрания (Ил Тумэн), а само голосование проводится не раздельно по
палатам, а совместно всеми депутатами обеих палат Государственного
Собрания (Ил Тумэн);
- при принятии закона допускается использование тайного,
открытого, электронного, поименного и других способов голосования;
- положение о принятии закона об изменении Конституции
Государственным Собранием (Ил Тумэн) подразумевает возможность
создания им как общей Комиссии по конституционному
законодательству, как и согласительной Комиссии, работающей с
заключениями палат по проекту закона, так как правило об одобрении
квалифицированным большинством текста закона, изменяющего
Конституцию, является и средством преодоления разногласий между
палатами.
5. Комиссия по конституционному законодательству Палаты
Представителей создана на основе закона, осуществляет
подготовительную работу по предложениям субъектов законодательной
инициативы для принятия Государственным Собранием (Ил Тумэн)
закона об изменении Конституции, в соответствии с графиком,
утвержденным Палатой Представителей, группирует названные
предложения, обеспечивает рассмотрение их по времени поступления,
ведет согласительные переговоры. В то же время Комиссия по
конституционному законодательству Палаты Представителей не
является субъектом законодательной инициативы, так как в статье 59
Конституции она не упоминается, хотя и наделена статусом Комитета
Палаты.
6. На закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию
Республики Саха (Якутия) не распространяется право отклонения
(отлагательное вето), которым обладает Президент Республики Саха
(Якутия) согласно статьям 59, 70 Конституции республики, поскольку
такой закон принимается большинством не менее двух третей голосов
от общего числа избранных народных депутатов на совместном
заседании обеих палат Государственного Собрания (Ил Тумэн)
Республики Саха (Якутия).
7. Постановление окончательно, обжалованию не подлежит,
вступает в силу немедленно и действует непосредственно.
8. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Саха сирэ",
"Якутия", "Ил Тумэн".
Председатель Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ
|
