КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 января 2000 г. N 1-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) ОТ 29 ОКТЯБРЯ 1999 ГОДА
N 123-II "О СТАТУСЕ СТОЛИЦЫ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) -
ГОРОДА ЯКУТСКА"
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе
председательствующей Долгашевой В.А., судей Петракова А.Д.,
Прокопьева В.Н., Филиппова В.Т., Миронова Д.Н. с участием
представителя стороны, направившей ходатайство в Конституционный
суд Республики Саха (Якутия), Яковлева М.М. - заместителя главы
администрации президента республики, заместителя председателя
Палаты представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн)
Республики Саха (Якутия) Данилова А.Р., председателя Контрольного
комитета Ларионова Е.М., заместителя министра юстиции Республики
Саха (Якутия) Заморщикова М.И. рассмотрел на открытом заседании
дело о проверке конституционности Закона Республики Саха (Якутия)
от 29 октября 1999 года N 123-II "О статусе столицы Республики
Саха (Якутия) - города Якутска".
Поводом и основанием к рассмотрению дела послужило ходатайство
Президента Республики Саха (Якутия) М.Е. Николаева в связи с
обнаружившейся неопределенностью в вопросе о том, соответствуют ли
Конституции Республики Саха (Якутия) Закон Республики Саха
(Якутия) от 29 октября 1999 года "О статусе столицы Республики
Саха (Якутия) - города Якутска" в целом, а также его статьи 3, 4,
7 (подпункт "а" пункта второго и пункт третий), 8 (подпункты "е",
"л", "м", "н", "р" пункта второго), 12 (пункт первый) и 15
(подпункт "а" пункта первого).
Заслушав сообщение судьи-докладчика Д.Н. Миронова, объяснения
сторон, исследовав представленные документы, Конституционный суд
Республики Саха (Якутия)
установил:
1. Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия) 29 октября 1999 года на совместном заседании в порядке
преодоления вето Президента Республики Саха (Якутия) приняло Закон
"О статусе столицы Республики Саха (Якутия) - города Якутска" с
вступлением в силу которого перестал действовать Закон
Якутской-Саха ССР "О статусе столицы Якутской-Саха ССР" от 28 июня
1991 года N 531-XII.
Президент Республики Саха (Якутия) М.Е. Николаев обратился в
Конституционный суд и просит проверить конституционность
указанного закона как в целом, так и его конкретных положений.
Ходатайствующий считает, что закон "не выдержан концептуально",
расширяет полномочия местных органов государственной власти города
Якутска не известными Конституции Республики Саха (Якутия)
положениями и создает новое звено системы власти - столичные
органы государственной власти.
2. В статье 141 Конституции закрепляется, что столицей
Республики Саха (Якутия) является город Якутск. Признание Якутска
столицей отражает исторически сложившуюся традицию. 6 июля 1995
года был принят Закон "Об административно-территориальном
устройстве в Республике Саха (Якутия), содержащий положение о том,
что правовое положение столицы республики определяется отдельным
законом. Принятием этого закона предполагается регулировать не
только административно-территориальные отношения. Приведенные
положения имеют в виду закон о столице Республики Саха (Якутия),
соответствующий уровню конституционно-правового статуса
республики.
Согласно Конституции Республики Саха (Якутия) город Якутск
является прежде всего городом республиканского подчинения (статья
57). Как город республиканского подчинения Якутск имеет общий с
другими административно-территориальными единицами статус, который
регулируется Конституцией, конституционным Законом "О местных
органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" и
Законом "Об улусных, городских (республиканского значения)
администрациях".
В отличие от других городов республиканского подчинения город
Якутск одновременно является столицей республики. Город Якутск
является единым, целостным образованием. В этом образовании "город
республиканского подчинения" и "город-столица" образуют как бы две
его стороны, которые не совпадают территориально, отличаются
организационно, функционально и по источникам финансирования
осуществляемых ими функций.
Город Якутск как административно-территориальная единица - это
собственно город и его пригороды, выполняет промышленную,
строительную, транспортную, коммунальную, рекреационную,
культурную, научную, информационную и другие функции, являющиеся
общими для всех городов республиканского подчинения. В городе
Якутске имеются местные органы власти. Согласно статье 128
Конституции Республики Саха (Якутия) общие функции города Якутска
обслуживаются городским бюджетом.
Город Якутск является политико-административным центром, где
размещены высшие органы государственной власти, органы
государственной власти и управления республики и республиканские
объекты социального профиля. Как столица город Якутск - это
собственно городская территория, совокупность государственно -
правовых отношений между органами государственной власти
республики и органами местной власти по обеспечению реализации ими
политико-административной функции столицы, финансируемой бюджетом
республики.
В состав столицеобразующей политико-административной функции
города Якутска входят такие виды отношений, как:
- отношения по обеспечению деятельности высших органов
государственной власти Республики Саха (Якутия), органов
исполнительной власти и управления республики;
- отношения, возникающие в связи с организацией, проведением и
финансированием общереспубликанских мероприятий;
- отношения, связанные с использованием гражданами республики
объектов социального назначения республиканской номенклатуры.
В связи с размещением на территории города территориальных
органов федерального управления административный центр субъекта
Российской Федерации находится в определенных бюджетно-правовых и
иных отношениях с Федерацией.
Политико-административная функция столицы республики и
отношения, ее выражающие, составляют пределы статьи 141
Конституции Республики Саха (Якутия). Следовательно,
политико-административная функция столицы республики определяет
смысл, содержание и принятие Закона "О статусе столицы Республики
Саха (Якутия) - города Якутска".
3. Между тем Закон "О статусе столицы Республики Саха (Якутия)
- города Якутска" по многим параметрам отходит от приведенного
предмета регулирования и вступает в противоречие со статьей 141
Конституции Республики Саха (Якутия).
Так, в статье 2 закона статус столицы города Якутска
связывается с территорией города республиканского значения, что не
учитывает нахождение органов государственной власти республики на
территории собственно города Якутска. В пункте 2 приведенной
статьи отношения между местными органами государственной власти
города Якутска и местными администрациями пригородных сел,
поселков, наслегов, вопреки статье 94.1 Конституции республики,
гарантирующей местное самоуправление, определяются как отношения
административного подчинения.
В пункте втором статьи 3 закона закреплено, что "под функциями
столицы понимаются основные направления деятельности местных
органов государственной власти города Якутска по поддержанию
городской инфраструктуры и регулированию вопросов
социально-экономического развития города Якутска и его территорий,
обеспечивающие условия функционирования высших органов
государственной власти и органов государственной власти и
управления Республики Саха (Якутия)" Получается, что функции
столицы сведены к основным направлениям деятельности городского
Собрания и администрации города Якутска, а статус столицы - это
правовое положение города Якутска, обусловленное особенностями
прав и обязанностей этих органов. Согласно статье 141 Конституции
Республики Саха (Якутия) статус и функция столицы связаны с
конституционно-правовым статусом республики и органов ее власти.
Согласно подпункту "к" пункта 3 статьи 3 и пункту 2 статьи 11
закона, администрации города Якутска предоставлено право
устанавливать и поддерживать внешнеэкономические связи с
зарубежными правительственными организациями, заключать договоры о
деловом сотрудничестве с органами управления СНГ и зарубежных
стран, что противоречит пункту "л" статьи 71 Конституции
Российской Федерации, согласно которому внешнеэкономические
отношения с субъектами международного права отнесены к ведению
федеральных органов. Содержание приведенных положений закона не
отвечает условиям статей 86, 90, 124 и 138 Конституции республики
относительно организации ее внешнеэкономической деятельности.
Согласно пункту четвертому статьи 4 закона, "нормативные
правовые акты по вопросам, затрагивающим интересы столицы
Республики Саха (Якутия), принимаются Государственным Собранием
(Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Президентом Республики Саха
(Якутия) и органами исполнительной власти Республики Саха (Якутия)
с учетом мнения местных органов государственной власти города
Якутска". Положение о принятии нормативных актов с учетом мнения
местной власти города противоречит статьям 3, 50, 58, 58.1, 70 и
79 Конституции Республики Саха (Якутия) как нарушающее
самостоятельность органов государственной власти республики в
осуществлении своих полномочий. Оно не согласуется с ответственным
положением народных депутатов республики от города Якутска.
Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации,
установление порядка организации и деятельности федеральных
органов входит в состав исключительных полномочий Российской
Федерации. Поэтому субъекты федерации устанавливать правила
поведения территориальных органов федеральных служб не вправе. С
этим не совпадает положение статьи 9 закона о том, что они должны
содействовать претворению в жизнь разных вопросов обустройства
города.
Бюджетно-компенсационные отношения, формирующиеся между
республиканскими органами государственной власти и управления и
органами местной власти, регулируются в статье 14 закона. В эту
статью наряду с положениями, имеющими действительно
компенсационную природу, включены вопросы, прямо не имеющие
отношения к осуществлению столичных функций, В частности, закон
подпунктом "а" пункта второго статьи 14 дополнительные расходы,
понесенные городом в связи с временным пребыванием в городе
Якутске граждан, не имеющих места постоянного проживания в нем и
зарегистрированных в установленном порядке, относит к отношениям,
обязательно возмещаемым из бюджета республики. Не имеют отношения
к бюджету республики и расходы на обустройство граждан республики,
которые прибывают в город Якутск на постоянное местожительство
(подпункт "е" пункта второго статьи 14).
В статье 17 закона предусматривается возможность принятия
устава города Якутска при сохранении местных органов
государственной власти и отсутствии муниципального образования,
что не согласуется со статьей 87 Конституции Республики Саха
(Якутия), согласно которой порядок организации городских органов
власти определен конституционным Законом от 30 июня 1994 года "О
местных органах государственной власти в Республике Саха
(Якутия)".
Пункт 2 статьи 19 закона предполагает наличие
неурегулированных законодательством отношений между органами
исполнительной власти республики и органами местной власти,
которые могут быть дополнены договорами. Это положение
противоречит принципу полноты регулирования в законе видов
отношений, влекущих компенсацию из бюджета республики.
4. Ходатайствующая сторона просит проверить конституционность
подпункта "а" пункта второго и пункт три статьи 7, подпункты "е",
"л", "м", "н", "р" пункта второго статьи 8, пункта второго статьи
12 и подпункта "а" пункта первого статьи 15 Закона "О статусе
столицы Республики Саха (Якутия) - города Якутска".
Согласно подпункту "а" пункта второго статьи 7 закона,
городское Собрание депутатов города Якутска устанавливает в
случаях, предусмотренных законодательством, местные налоги и
сборы, связанные с исполнением городом Якутском функций столицы. В
федеральном Законе "Об основах налоговой системы в Российской
Федерации" введение таких налогов и сборов не предусмотрено. Нет
упоминаний о них в Налоговом кодексе и Бюджетном кодексе; не знает
их и законодательство Республики Саха (Якутия). Согласно статье
125 Конституции республики местные органы власти не вправе вводить
дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные налоговым
законодательством.
Содержащееся в пункте 3 статьи 7 закона положение о том, что
председатель городского Собрания города Якутска вправе
присутствовать на заседаниях палат Государственного Собрания (Ил
Туман) следует рассматривать как гарантию соблюдения прав и свобод
граждан столицы, выражающую обязанность органов власти города
осуществлять их реализацию и защиту.
Рассматриваемый закон подпунктом "е" пункта два статьи 8
наделяет администрацию города Якутска правом выдавать лицензию на
право торговли, оказания услуг населению и на другие виды
деятельности. Привязка соответствующего полномочия администрации
города Якутска с действующим законодательством говорит о том, что
приведенное положение не имеет самостоятельного значения.
Предусмотренное подпунктом "л" пункта два статьи 8 закона
право администрации города Якутска устанавливать размер платы за
привлекаемую из-за пределов республики рабочую силу сверх квоты,
установленной правительством республики, находится в противоречии
с Указом Президента Российской Федерации "О привлечении и
использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы". В
данном случае квотирование является строго контролируемым
процессом. Согласно указу квота выдается федеральной миграционной
службой по предложению органа исполнительной власти республики в
составе России. Норма рассматриваемого закона не учитывает и
положение федерального Закона от 8 декабря 1995 года "О
профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" о
том, что привлечение и использование иностранной рабочей силы в
субъектах Федерации осуществляются с учетом мнения территориальных
профсоюзов.
Положение закона, заключенное в подпункте "м" пункта второго
статьи 8 по вопросам согласования при акционировании,
перепрофилировании и реорганизации, связано с социальным
контролем, осуществляемым администрацией города.
Согласно подпункту "н" пункта второго статьи 8 закона
администрация города заключает трудовые договоры с руководителями
предприятий и организаций в коммунальной, муниципальной
собственности или имеющих государственную долю собственности,
расположенных на территории города. В данном случае расширение
соответствующих полномочий администрации города за счет включения
в эту сферу по признаку территориальной принадлежности предприятий
и организаций, имеющих государственную долю собственности, выходит
за пределы деятельности города как столицы и не следует из статей
86 и 90 Конституции Республики Саха (Якутия).
Согласно статье 90 Конституции Республики Саха (Якутия) органы
местной власти обеспечивают реализацию и защиту прав граждан,
неприкосновенность их личности, жилища и собственности. Положение
подпункта "р" пункта второго статьи 8 закона не противоречит
статье 18 Конституции Российской федерации.
Заявитель указывает, что правовые положения, содержащиеся в
пункте первом статьи 12 и пункте первом статьи 15 закона о
собственности города Якутска вступают в противоречие со статьями 5
и 88 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).
Согласно статьям 88 и 90 Конституции Республики Саха (Якутия)
улусы и города республиканского подчинения имеют коммунальную (по
терминологии конституционного закона от 30 июня 1994 года -
муниципальную) собственность. В соответствии с режимом статьи 88
Конституции административно-территориальные единицы только владеют
землей, водами и лесами и не имеют на них права собственности.
Этому не соответствует подпункт "а" пункта первого статьи 15,
согласно которому земля, водные и другие природные ресурсы в
пределах границ города являются собственностью города Якутска. В
статьях 84-97 Конституции Республики Саха (Якутия), регулирующих
местные органы государственной власти и местное самоуправление,
термин "собственность города" не употреблен.
5. Таким образом, сознавая необходимость правового
регулирования статуса столицы Республики Саха (Якутия) - города
Якутска, законодателю следует учитывать его двойственную природу и
вытекающие из этого функции - общие, отражающие его как города
республиканского подчинения, и политико-административные,
выражающие его статус как столицы. Особенности, не вытекающие из
столичного статуса, не могут рассматриваться как принятые на
основе статьи 141 Конституции республики.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 101
Конституции Республики Саха (Якутия) и статьями 1, 10, 11, 13 и 31
Закона "О порядке деятельности Конституционного суда Республики
Саха (Якутия)", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. Признать статьи 2, 3 (пункт второй, подпункт "к" пункта
третьего), 4 (пункт четвертый), 7 (подпункт "а" пункта второго), 8
(подпункт "л" пункта второго, подпункт "н" пункта 2) в части
закрепления права администрации города Якутска заключать трудовые
договоры с руководителями предприятий и организаций, имеющих
государственную долю собственности, расположенных на территории
города, 9 (пункт первый в части определения обязанности
территориальных органов федеральных служб содействовать
осуществлению городом Якутском функций столицы Республики Саха
(Якутия), 11 (пункт второй в части того, что администрация города
Якутска вправе заключать договора о деловом сотрудничестве с
органами управления СНГ и зарубежных стран), 14 (подпункты "а",
"е" пункта второго), 15 (подпункт "а" пункта первого), 17, 19
(пункт второй) Закона Республики Саха (Якутия) от 29 октября 1999
года "О статусе столицы Республики Саха (Якутия) - города Якутска"
как несовместимые с политико-административной функцией столицы
Республики Саха (Якутия) - города Якутска, не соответствующими
Конституции Республики Саха (Якутия).
2. Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия) надлежит исключить перечисленные в пункте 1 настоящего
постановления положения из текста Закона Республики Саха (Якутия)
от 29 октября 1999 года "О статусе столицы Республики Саха
(Якутия) - города Якутска" и внести в закон изменения и
дополнения, направленные на закрепление взаимоотношений между
высшими органами государственной власти, органами государственной
власти и управления республики и органами местной власти города
Якутска, обеспечивающих осуществление политико-административной
функции города Якутска как столицы Республики Саха (Якутия).
3. Настоящее постановление окончательно, не подлежит
обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и
действует непосредственно.
4. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия" и
"Саха сирэ" не позднее семидневного срока.
Председатель Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ
|
