КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 декабря 1999 г. N 5-П
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЕЙ 58, 58.1 КОНСТИТУЦИИ
РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) В ЧАСТИ РАЗРАБОТКИ,
РАССМОТРЕНИЯ И ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА О ГОСУДАРСТВЕННОМ
И РЕСПУБЛИКАНСКОМ БЮДЖЕТЕ
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе
председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, В.Т.
Филиппова, В.Н. Прокопьева, А.Д. Петракова рассмотрел в открытом
заседании дело о толковании нормы части 1 ст. 58 и нормы части 1
ст. 58.1 Конституции Республики Саха (Якутия).
Поводом к рассмотрению дела послужило ходатайство народного
депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия) Бурнашова Р.А., председателя постоянной комиссии Палаты
Республики по бюджету, финансам и социальной политике.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в понимании содержания части 1 ст. 58 и части 1
ст. 58.1 Конституции Республики Саха (Якутия) относительно
полномочий палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики
Саха (Якутия) по вопросам разработки, рассмотрения и принятия
закона о государственном и республиканском бюджете.
Заслушав судью-докладчика В.Н. Прокопьева, представителя
Президента Республики Саха (Якутия) М.М. Яковлева, заместителя
председателя Палаты Представителей Государственного Собрания (Ил
Тумэн) А.Р. Данилова, рассмотрев материалы дела, Конституционный
суд Республики Саха (Якутия)
установил:
1. Народный депутат Республики Саха (Якутия) Бурнашов Р.А.
обратился в Конституционный суд с ходатайством о толковании статей
58 (Часть 1), 58.1 (часть 1) Конституции Республики Саха (Якутия)
по вопросу полномочий палат Государственного Собрания (Ил Тумэн)
при разработке, обсуждении, рассмотрении и принятии закона о
государственном и республиканском бюджете. По мнению
ходатайствующего, статья 58 (часть 1) Конституции относит
рассмотрение и принятие государственного и республиканского
бюджета к исключительному ведению Палаты Республики. Что касается
полномочий Палаты Представителей Государственного Собрания (Ил
Тумэн), то, как полагает народный депутат, согласно статье 58.1
(часть 1) Конституции, она разрабатывает и принимает законы
республики только по вопросам своего ведения. К полномочию Палаты
Представителей относится, как это закреплено в статье 58.1
Конституции, контроль над расходной частью государственного и
республиканского бюджета.
2. Статья 58 (часть 1) Конституции устанавливает, что к
ведению Палаты Республики относится рассмотрение и принятие
конституционных законов Республики Саха (Якутия), государственного
и республиканского бюджета, законов по вопросам финансового,
валютного, кредитного регулирования, внесенных Палатой
Представителей. Ходатайствующий считает, что в этой статье слова
"внесенных Палатой Представителей" относятся к законам по вопросам
финансового, валютного, кредитного регулирования, но не к
конституционным законам и не к государственному и республиканскому
бюджету.
В части 1 статьи 58 Конституции содержится перечень законов,
рассмотрение и принятие которых отнесено к ведению Палаты
Республики. В перечень включен и закон о государственном и
республиканском бюджете. Лингвистический анализ текста части 1
статьи 58 показал, что слова "внесенных Палатой Представителей"
употреблены в качестве заключающего определения ко всему ряду
однородных членов ("конституционных законов, государственного и
республиканского бюджета, законов по вопросам финансового,
валютного, кредитного регулирования"), перечисленных в части 1
этой статьи. Таким образом, по смыслу части 1 статьи 58 к ведению
Палаты Республики относится рассмотрение и принятие внесенного
Палатой Представителей закона о государственном и республиканском
бюджете.
3. Анализ законодательных полномочий Палаты Республики и
Палаты Представителей, закрепленных в статьях 58, 58.1 Конституции
Республики Саха (Якутия) показывает, что при разграничении их
полномочий конституционный законодатель исходил из принципа
равноправия палат Государственного Собрания (Ил Тумэн).
Согласно статье 57 Конституции Палата Республики состоит из
депутатов, избираемых по одномандатным округам от каждого улуса,
города республиканского подчинения. Палата Представителей состоит
из депутатов, избираемых от территориальных округов в количестве,
равном числу депутатов Палаты Республики. Депутаты обеих палат
избираются одновременно всеобщими выборами. Все депутаты
избираются сроком на 5 лет (статья 52). Порядок выборов депутатов
определяется Законом Республики Саха (Якутия) "О выборах народных
депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия)". Депутаты Государственного Собрания (Ил Тумэн) являются
народными депутатами Республики Саха (Якутия) и обладают единым
статусом. Каждая палата из числа своих депутатов избирает
председателя, заместителя председателя, которые ведут заседания и
ведают внутренним распорядком палаты (статьи 54, 55, 56).
Полномочия, закрепленные за палатами, разведены по предметам
их ведения. К ведению Палаты Республики отнесены рассмотрение и
принятие конституционных законов, закона о бюджете республики,
законов по вопросам финансового, валютного, кредитного
регулирования. Остальные законы, относящиеся к вопросам ведения
республики, принимает Палата Представителей самостоятельно.
Согласно части 3 статьи 20 конституционного Закона "О
Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" все
законопроекты вносятся только в Палату Представителей и ни один
закон не может быть принят, изменен и введен в действие без
рассмотрения Палаты Представителей. По смыслу статьи 58.1
Конституции к полномочию Палаты Представителей также относится
разработка поступивших законопроектов, в том числе и подлежащих
принятию Палатой Республики.
Таким образом, основной объем законодательной деятельности
сосредоточен в Палате Представителей, осуществляющей свои
полномочия на постоянной основе.
Законодательные полномочия Палаты Представителей уравновешены
полномочиями Палаты Республики, к ведению которой отнесено
принятие наиболее важных, принципиальных законов. Конституционные
законы занимают особое место в системе законодательства
республики. Особая юридическая сила их выражается в том, что нормы
обычных законов республики должны согласоваться с конституционными
законами. Конституционными законами республики являются законы "О
Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)", "О
правительстве Республики Саха (Якутия)", "О местных органах
государственной власти в Республике Саха (Якутия)". Другие
указанные в статье 58 Конституции законы, подлежащие принятию
Палатой Республики, связаны с регулированием отношений в таких
важных сферах как бюджет, финансы, кредит, валюта. Все эти законы
не могут быть введены в действие без рассмотрения и принятия в
Палате Республики.
4. В соответствии со статьями 50, 51 Конституции Республики
Саха (Якутия) высшим представительным, законодательным и
контрольным органом государственной власти является
Государственное Собрание (Ил Тумэн). Парламент республики
выступает как единый орган, обладающий полным объемом
законодательных и контрольных полномочий. Поэтому разделение
парламента на две самостоятельные палаты, наделенные
несовпадающими законодательными и контрольными полномочиями, не
исключает их взаимодействия.
Разработанный проект закона о бюджете республики может быть
рассмотрен и принят Палатой Республики только после внесения его
Палатой Представителей. В представленном Палатой Представителей
законопроекте выражается ее воля как законодателя, которая не
может быть игнорирована при обсуждении и утверждении бюджета.
Государственный и республиканский бюджет составляется и
исполняется Правительством республики. Согласно статье 58
Конституции к ведению Палаты Республики относится контроль за
исполнением государственного и республиканского бюджета. Согласно
статье 58.1 Конституции Палата Представителей осуществляет
контроль над расходной частью государственного и республиканского
бюджета. Такое право, являясь формой парламентского контроля за
деятельностью исполнительной власти, предполагает участие палаты в
рассмотрении и принятии закона о бюджете республики.
Таким образом, содержащиеся в статьях 58 (часть 1) и 58.1
(часть 1) Конституции республики положения о распределении
полномочий палат Государственного Собрания (Ил Тумэн)
подразумевают их взаимодействие в стадии принятия закона о
государственном и республиканском бюджете.
5. В связи с толкованием статей 58, 58.1 Конституции в
ходатайстве депутата одновременно ставится вопрос о
конституционности отдельных положений Закона "О Государственном
Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" и Закона "О
бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха
(Якутия)". Но Конституция республики не регламентирует порядок
взаимодействия палат и конкретную процедуру принятия закона о
бюджете республики. В силу этого Конституционный суд не может
проверить конституционность конкретных норм указанных законов, а
ограничивается рассмотрением дела в порядке абстрактного
толкования норм Конституции. Законодатель вправе регламентировать
конкретный порядок рассмотрения и принятия закона о бюджете
республики в рамках конституционных полномочий палат парламента.
При этом в законе может быть предусмотрена возможность
установления обязательной или факультативной согласительной
процедуры для выработки согласованного решения палат
Государственного Собрания (Ил Тумэн).
На основании изложенного и статьи 101 Конституции Республики
Саха (Якутия), руководствуясь статьями 24, 25, 26, 31, 32 Закона
Республики Саха (Якутия) "О порядке деятельности Конституционного
суда", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
постановил:
1. Содержащееся в статье 58 Конституции Республики Саха
(Якутия) словосочетание "внесенных Палатой Представителей"
относится к рассмотрению и принятию Палатой Республики как
конституционных законов, законов по вопросам финансового,
валютного, кредитного регулирования, так и закона о
государственном и республиканском бюджете.
2. Разработка законов республики Палатой Представителей
Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия),
предусмотренная частью 1 статьи 58.1 Конституции Республики Саха
(Якутия) означает, что Палата Представителей Государственного
Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) разрабатывает
законопроекты не только в сфере своего законодательного
урегулирования, но и в сфере законодательных полномочий Палаты
Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия).
3. В статье 58 Конституции Республики Саха (Якутия) слова
"внесенных Палатой Представителей" применительно к порядку
рассмотрения и принятия государственного и республиканского
бюджета означают, что Палата Представителей Государственного
Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) разрабатывает проект
закона о государственном и республиканском бюджете, рассматривает
и вносит его в Палату Республики Государственного Собрания (Ил
Тумэн) Республики Саха (Якутия), которая его рассматривает и
принимает в порядке, установленном Законом и Регламентом.
4. Положение статьи 58 Конституции Республики Саха (Якутия) о
том, что к ведению Палаты Республики относится "рассмотрение и
принятие... государственного и республиканского бюджета" следует
понимать как закрепление ее права рассматривать и принимать закон
о государственном и республиканском бюджете Республики Саха
(Якутия).
Разграничение законодательных полномочий палат
Государственного Собрания (Ил Тумэн) и отнесение принятия закона о
государственном и республиканском бюджете к ведению Палаты
Республики, закрепленное в статье 58 Конституции Республики Саха
(Якутия), во взаимосвязи со статьей 58.1 Конституции предполагает
взаимодействие палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) в
выработке согласованного решения посредством согласительных
процедур. Порядок организации и деятельности согласительного
органа регулируется с учетом равенства палат Государственного
Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) законами и
регламентами.
5. Настоящее постановление окончательно, не подлежит
обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и
действует непосредственно.
6. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия" и
"Саха сирэ" не позднее семидневного срока.
Председатель Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.Н.МИРОНОВ
Секретарь Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.Т.ФИЛИППОВ
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ ПРОКОПЬЕВА ВАЛЕРИЯ НИКОЛАЕВИЧА
В любой сфере узкопрофессиональной человеческой деятельности
существуют вопросы, которые трудно объяснить людям, не обладающим
специальной профессиональной подготовкой. Тем не менее любой
профессионал, любой ученый при выходе на широкую аудиторию
старается объяснить свои взгляды простым, обыденным языком
человеческого общения.
На мой взгляд, в публичной, политической, государственной
деятельности такой подход должен иметь определяющее значение.
Конституция государства для граждан и государственных
институтов является основополагающим правовым актом, рассчитанным
на понимание без специальной юридической подготовки и, исходя из
этого, конституционное правосудие должно стремиться к тому, чтобы
решения Конституционного суда были понятны для общества, которому
они адресованы.
К сожалению, вынужден констатировать, что некоторые
постановления Конституционного суда республики излагаются
недостаточно доходчиво и понятно. Порой возникает впечатление, что
Конституционному суду недостает мужества четко, кратко, конкретно
и ясно изложить свою позицию.
По настоящему делу мною как судьей-докладчиком был подготовлен
проект постановления Конституционного суда следующего содержания:
1. Рассмотрение и принятие закона о государственном и
республиканском бюджете Палатой Республики Государственного
Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), предусмотренное
частью 1 статьи 58 Конституции Республики Саха (Якутия) означает,
что Палата Республики при осуществлении своих законодательных
полномочий обязана рассмотреть законопроект, внесенный Палатой
Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики
Саха (Якутия).
При этом Палата Республики при рассмотрении бюджета связана
рамками законопроекта, внесенного Палатой Представителей, и не
может вносить поправки, существенно меняющие его суть.
Предложенные к проекту закона поправки Палаты Республики,
существенно меняющие его суть, должны быть устранены путем
согласительных процедур или путем разработки и внесения Палатой
Представителей иного законопроектного решения.
2. Разработка законов республики Палатой Представителей
Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия),
предусмотренная частью 1 статьи 58.1 Конституции Республики Саха
(Якутия), означает, что Палата Представителей Государственного
Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) разрабатывает и
вносит законопроекты не только в сфере своего законодательного
урегулирования, но и в сфере законодательных полномочий Палаты
Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия).
Состав суда с предложенным проектом не согласился и вынес иное
постановление. Не зная подробности существующего порядка
разработки, рассмотрения и принятия бюджета, можно сделать вывод о
том, что Конституционный суд полностью согласен со сложившейся
практикой утверждения республиканского бюджета.
Однако, если анализировать смысл третьего абзаца пункта 4
постановления суда, гласящий: "Порядок организации и деятельности
согласительного органа регулируется с учетом равенства палат
Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)
законами и регламентами", то следует предположить, что в
существующем порядке принятия бюджета равенство палат
Государственного Собрания (Ил Тумэн) не соблюдается.
Неслучайное включение этого положения в постановляющую часть
решения Конституционного суда обусловлено частями 3 и 5
мотивировочной части постановления, где подчеркивается
необходимость соблюдения принципа равенства палат, установление
обязательной или факультативной согласительной процедуры для
выработки согласованного решения.
В таком случае у народного депутата Бурнашова Р.А., вносившего
ходатайство о толковании статей Конституции, может возникнуть
намерение о внесении в Конституционный суд ходатайства с
требованием признать неконституционным некоторые статьи Закона "О
бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха
(Якутия)" на основании существующего неравенства палат
Государственного Собрания (Ил Тумэн).
В сложившейся практике Палата Республики Государственного
Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), несмотря на
конституционные полномочия по рассмотрению и принятию бюджета, не
может вносить каких-либо изменений в бюджет без согласия Палаты
Представителей. Палата Республики своим сессионным распорядком
работы при утверждении бюджета оказывается в рамках дефицита
времени, когда отклонение законопроекта бюджета перед началом года
ставит Палату Республики в "виновное" положение перед
избирателями, как препятствие к открытию финансирования в
начавшемся году. В такой ситуации Палата Республики вынуждена
принимать бюджет, внесенный Палатой Представителей без каких-либо
изменений. Отсюда и следовал вывод ходатайствующей стороны:
"Фактически Палата Республики не имеет реальных полномочий по
формированию бюджета республики, а лишь исполняет формальную
функцию - придания ему силы закона".
В подготовленном мною проекте постановления исключалась
двусмысленность толкования Конституционного суда и подсказывалась
возможность будущего законодательного урегулирования по инициативе
самого законодательного органа.
Предлагаемая формулировка об устранении существенных поправок
путем согласительных процедур с возможностью последующей
разработки и внесения иного законопроектного решения смещала
акцент задержки утверждения бюджета в сторону разработчика
законопроекта, то есть Палаты Представителей, и обязывала в ходе
разработки проекта бюджета внимательно относиться к предложениям
депутатов Палаты Республики.
В настоящее время прогнозировать дальнейшее развитие событий
весьма затруднительно, возможность дальнейшего судебного
разбирательства не исключена, а проблема разночтения части 1
статей 58, 58.1 Конституции Республики Саха (Якутия) отложена на
неопределенное время.
Таким образом, особое мнение заключается в том, что
Конституционный суд по результатам толкования положений
Конституции должен стремиться к более четкому и ясному обозначению
своей правовой позиции, ориентировать на законодательное
урегулирование в соответствии с позицией Конституционного суда.
В.ПРОКОПЬЕВ
|
