КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 октября 1998 г. N 8-П
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЬИ 37
РЕГЛАМЕНТА ПАЛАТЫ РЕСПУБЛИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
СОБРАНИЯ (ИЛ ТУМЭН) РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе
председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, А.Д.
Петракова, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова, с участием
представителя Президента Республики Саха (Якутия), обратившегося с
ходатайством - заместителя руководителя Администрации Президента
Республики Саха (Якутия) М.М. Яковлева, представителя Палаты
Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия) - народного депутата Палаты Республики Государственного
Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Е.М. Ларионова,
представителя Палаты Представителей Государственного Собрания (Ил
Тумэн) Республики Саха (Якутия) - народного депутата Палаты
Представителей, заместителя Председателя Палаты Представителей
Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) А.Р.
Данилова, министра юстиции Республики Саха (Якутия) Л.Т. Горевой,
прокурора Республики Саха (Якутия) Н.Е. Полятинского рассмотрел в
открытом заседании дело о проверке конституционности положений
статьи 37 Регламента Палаты Республики Государственного Собрания
(Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).
Поводом к рассмотрению дела послужило ходатайство Президента
Республики Саха (Якутия) в связи с обнаружившейся
неопределенностью в вопросе о том, соответствуют ли Конституции
Республики Саха (Якутия) правовые нормы статьи 37 Регламента
Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики
Саха (Якутия).
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.А. Долгашевой,
объяснения сторон, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
установил:
1. Начавшаяся в январе 1998 года процедура назначения членов
Правительства Республики Саха (Якутия) до сих пор не завершена.
Кандидатура на должность министра финансов Республики Саха
(Якутия) на согласование Палаты Республики Государственного
Собрания (Ил Туман) первый раз была представлена 28 апреля 1998
года, вторично - 24 июня 1998 года. Однако Палата Республики
Государственного Собрания (Ил Тумэн), ссылаясь на статью 37
Регламента Палаты, 9 июля с.г. отказалась обсуждать эту
кандидатуру.
В своем ходатайстве, ссылаясь на статьи 58, 58.1 и 70
Конституции Республики Саха (Якутия), Президент Республики Саха
(Якутия) просит проверить конституционность положений статьи 37
Регламента Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн)
Республики Саха (Якутия) в редакции от 6.03.98 г., согласно
которым в случае отклонения предложенной кандидатуры на должности
Председателя и заместителя Председателя Правительства Палатой
Республики на рассмотрение Палаты вносится новая кандидатура; если
кандидатура на должность министра не получила согласия палаты, то
предлагается другая кандидатура.
2. Согласно части 1 статьи 3 Конституции государственная
власть в Республике Саха (Якутия) действует в соответствии с
принципом разделения и равновесия законодательной и исполнительной
властей. Назначение с согласия Парламента, как представительного
органа, соответствующих должностных лиц Президентом, как главой
исполнительной власти, является конкретизацией указанного
принципа.
По смыслу части 7 статьи 58, части 5 статьи 58.1 и части 12
статьи 70 Конституции вопрос о представлении главой исполнительной
власти кандидатур на перечисленные в них должности на согласование
представительного органа относится к государственно-правовым
отношениям, характеризующим взаимодействие законодательной и
исполнительной властей. В соответствии с требованиями статей 79 и
83 Конституции этот вопрос должен быть конкретизирован на уровне
закона, принятом по соответствующей процедуре, отражающей
полномочия Парламента как высшего представительного и
законодательного органа государственной власти Республики Саха
(Якутия).
Законодательный процесс, осуществляемый в Республике Саха
(Якутия), урегулирован Конституцией, конституционными законами "О
Государственном Собрании (Ил Тумэн)" и "О Правительстве Республики
Саха (Якутия)". Принятый закон подписывается Председателем
соответствующей палаты и направляется Президенту Республики Саха
(Якутия). Принятый на совместном заседании палат закон
подписывается председателями палат Государственного Собрания (Ил
Тумэн), обнародуется и вступает в действие со дня опубликования.
Согласно статьи 20 конституционного закона "О Государственном
Собрании (Ил Тумэн)" ни один закон не может быть принят, изменен и
введен в действие без рассмотрения Палаты Представителей.
Регламент Палаты Республики Государственного Собрания (Ил
Тумэн) регулирует порядок обсуждения и принятия решений палатой по
проектам законов, касающихся предметов ее ведения и по проектам
законов, подлежащих рассмотрению на совместном заседании палат, и
не направлен на установление норм относительно разграничения
полномочий между органами законодательной и исполнительной ветвей
власти. Регламент Палаты Республики разрабатывается депутатами
палаты и принимается простым большинством голосов депутатов,
присутствующих на заседании.
3. По Конституции (статья 79) статус Правительства республики
определяется конституционным законом, который был принят 15
февраля 1995 года.
Согласно статьи 4 названного закона в состав Правительства
входят: Председатель Правительства, первые заместители и
заместители председателя, министры, председатели государственных
комитетов.
Закон от 15 февраля 1995 года регулирует принципы формирования
Правительства. В статье 5 закона устанавливается, что в случае
отклонения предложенной кандидатуры на должность Председателя
Правительства Республики Саха (Якутия), заместителей председателя
Правительства Президентом Республики Саха (Якутия) на рассмотрение
палаты вносится новая кандидатура, т.е. не та, которая отклонена.
Согласно статьи 6 конституционного закона "О Правительстве
Республики Саха (Якутия)" другие члены Правительства, назначаются
Президентом Республики Саха (Якутия) по представлению Председателя
Правительства в соответствии с действующим законодательством
Республики Саха (Якутия).
Конституция Республики (статья 1) провозглашает Республику
Саха (Якутия) правовым государством, что означает необходимость
утверждения в республике принципа верховенства закона.
Часть 6 статьи 37 Регламента Палаты Республики, исходя из
статьи 5 конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О
Правительстве Республики Саха (Якутия)", устанавливает, что в
случае отклонения кандидатуры Палатой Республики Государственного
Собрания (Ил Туман) в течение недели после ее отклонения на
рассмотрение палаты вносится новая кандидатура на должность
Председателя Правительства, заместителей Председателя. В данном
случае Регламент новую норму не создает, а воспроизводит то, что
закреплено в статье 5 указанного закона. В контексте норма
Регламента выполняет задачу организационно-процессуального
характера. Что касается части 7 статьи 37 Регламента Палаты
Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн), то в ней
закреплено правило о том, что "Если какая-либо из предложенных
кандидатур не получила согласия Палаты, то в течение недели
предлагается другая кандидатура, по которой проводится обсуждение
и голосование". Это правило части 7 статьи 37 Регламента не
является повторением положений статьи 6 конституционного закона "О
Правительстве Республики Саха (Якутия)", а является первичной
нормой. Правило названной части статьи 37 Регламента по сути
регламентирует взаимоотношения между законодательной и
исполнительной ветвями власти по вопросу о том, в каком порядке
следует формировать Правительство Республики. Следовательно, часть
7 статьи 37 Регламента дополняет статью 6 конституционного закона
"О Правительстве Республики Саха (Якутия)" новой нормой и
одновременно в ней содержится толкование названной статьи закона
"О Правительстве Республики Саха (Якутия)" и части 7 статьи 58
Конституции Республики Саха (Якутия), что свидетельствует о
превышении Палатой Республики своих полномочий.
4. Органы законодательной и исполнительной власти в пределах
своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая
власть формируется как самостоятельная. Это и предполагает
установление такой системы правовых гарантий, сдержек и
противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у
одной из них и одновременно - их взаимодействие. Для организации
системы государственной власти существенное значение имеет
конституционное положение, согласно которому в пределах ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные
органы исполнительной власти и органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации.
Таким образом, - вопрос о представлении и даче согласия
палатами Государственного Собрания (Ил Тумэн) на назначение главой
исполнительной власти членов Правительства, перечисленных в
статьях 58, 58.1 и 70 Конституции конкретизирует взаимоотношения
между законодательной и исполнительной ветвями власти и потому
должен быть решен законом Государственного Собрания (Ил Тумэн)
Республики Саха (Якутия); - часть 6 статьи 37 Регламента Палаты
Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) принята в рамках
действующего законотворческого процесса и дублирует норму статьи 5
конституционного закона "О Правительстве Республики Саха
(Якутия)", конкретизирующую часть 7 статьи 58 Конституции
Республики Саха (Якутия); - часть 7 статьи 37 названного
Регламента принята в соответствии с правилами процедуры Палаты
Республики и устанавливает новую норму, которая не содержится в
статье 6 конституционного закона "О Правительстве Республики Саха
(Якутия)".
На основании изложенного, руководствуясь статьями 24, 25, 26,
31, 32 Закона Республики Саха (Якутия) "О порядке деятельности
Конституционного суда", Конституционный суд Республики Саха
(Якутия)
постановил:
1. "Согласие" палат Государственного Собрания (Ил Туман)
Республики Саха (Якутия) на назначение Президентом Республики Саха
(Якутия) Председателя Правительства, его заместителей и других
членов Правительства, перечисленных в статьях 70, 58 и 58.1 по
смыслу части 1 статьи 3, части 7 статьи 58, части 5 статьи 58.1,
части 12 статьи 70 и статьи 83 Конституции Республики Саха
(Якутия), является формой реализации контрольной функции
парламента и связано взаимоотношениями между исполнительными
органами государственной власти федерации и республики, и потому
допустимость или недопустимость кратности представления главой
исполнительной власти одного и того же лица на одну и ту же
должность на прохождение им процедуры согласования должна быть
решена законом, принятым Государственным Собранием (Ил Тумэн)
Республики Саха (Якутия).
2. Признать положение статьи 37 Регламента Палаты Республики
Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о
том, что в случае отклонения Палатой Республики, предложенной
Президентом Республики Саха (Якутия) кандидатуры Председателя
Правительства или заместителя Председателя Правительства
Республики Саха (Якутия), на рассмотрение Палаты Республики
вносится новая кандидатура, по содержанию и форме принятия
нормативно-правового акта соответствующим Конституции Республики
Саха (Якутия).
3. Признать положение статьи 37 Регламента Палаты Республики
Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о
том, что если какая-либо из предложенных Президентом Республики
Саха (Якутия) кандидатур на должность министра - члена
Правительства Республики Саха (Якутия) не получила согласия Палаты
Республики, предлагается другая кандидатура, по форме
нормативно-правового закрепления не соответствующим Конституции
Республики Саха (Якутия).
4. Постановление окончательно и обжалованию не подлежит.
5. Постановление вступает в силу немедленно после его
провозглашения.
6. Настоящее постановление подлежит опубликованию в газетах
"Саха сирэ", "Якутия".
Председатель Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
Д.МИРОНОВ
Секретарь Конституционного суда
Республики Саха (Якутия)
В.ФИЛИППОВ
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
В.Т. ФИЛИППОВА
1. Конституционный суд признал норму части 7 статьи 37
Регламента Палаты Республики неконституционной по форме
нормативно-правового закрепления. Такая позиция суда не имеет
конституционного обоснования.
Статья 53 Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливает
право каждой палаты Государственного Собрания (Ил ТумЭн) принимать
свой Регламент, определяющий порядок их деятельности. Регламент
Палаты Республики является нормативно-правовым актом, его нормы
выполняют функцию организационно-процедурного характера. Как
источник права нормы Регламента имеют самостоятельное значение.
Регламент может содержать процедурные нормы, не имеющиеся в
Конституции и в законах. В этом смысле принятию нормы части 7
статьи 37 Регламента Палаты Республики не обязательно должно
предшествовать ее закрепление в конституционном законе "О
Правительстве Республики Саха (Якутия)".
Поскольку Регламент палаты является актом внутреннего
действия, порядок его принятия, внесения в него изменений имеют
свои особенности. Этот порядок нельзя отождествлять с
законодательной процедурой. Устанавливая в части 7 статьи 37
Регламента процедурную норму, палата осуществляла не
законотворческую деятельность, а внесла изменения в правила дачи
согласия, что не выходит за рамки ее компетенции.
2. Ходатайствующая сторона полагает, что установленный
Регламентом порядок дачи согласия "нарушает полномочия Президента,
предусмотренные ст.ст. 65, 70 Конституции Республики Саха
(Якутия)".
Осуществляя свои полномочия, органы государственной власти
республики действуют в соответствии с принципом разделения и
равновесия законодательной, исполнительной, судебной властей
(статья 3 Конституции Республики Саха (Якутия). Президент,
Государственное Собрание (Ил Тумэн) и его палаты в осуществлении
своих функций, закрепленных Конституцией и законами республики,
самостоятельны. Вместе с тем как ветви единой власти они
взаимодействуют, ограничивая друг друга системой сдержек и
противовесов.
Согласно статьи 70 Конституции Республики Саха (Якутия)
Президент Республики Саха (Якутия) с предварительного согласия
Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) назначает
Председателя Правительства, заместителей Председателя
Правительства, министра внутренних дел, министра финансов и других
должностных лиц, перечисленных в этой статье. Дача согласия
Президенту на назначение названных лиц относится к исключительному
ведению Палаты Республики (ст. 58 Конституции). Установление
такого механизма позволяет достичь взаимного сдерживания, дает
возможность Палате Республики контролировать действия Президента
по назначению на правительственные должности. Давая согласие на
назначения Палата Республики осуществляет контрольные полномочия
Государственного Собрания. В связи с этим Палата Республики вправе
закрепить в своем Регламенте соответствующие процедуры,
обеспечивающие осуществление ее контрольных полномочий.
Реализация полномочий Палаты Республики и Президента,
предусмотренных статьями 58, 70 Конституции, может быть связана с
соблюдением определенных условий и ограничений, установленных в
регламентных нормах. Так, согласно статье 37 Регламента Палаты
Республики, в случае отклонения Палатой предложенной Президентом
кандидатуры, в течении недели вносится новая кандидатура (часть 6)
или предлагается другая кандидатура (часть 7). Определение в
Регламенте таких ограничительных условий не нарушает право
Президента, а лишь ставит реализацию этого права в определенные
рамки.
Установление в Регламенте Палаты Республики формальных
ограничительных условий дачи согласия позволяет определить момент
принятия решения Палатой. Если Палата дает согласие на
предложенного кандидата, то процедура рассмотрения на этом
завершается. Если же Палата не дает согласия, то процедура
рассмотрения данного кандидата также считается завершенным, а на
обсуждение представляется другая кандидатура. Установление
процедурных ограничений необходимо, дабы избежать случаев
злоупотребления свободой права представления. Иначе может
искусственно затягиваться процесс формирования Правительства и
назначения министров на вакантные должности.
Исходя из сказанного следует признать соответствующими
Конституции республики оспариваемые положения ст. 37 Регламента
Палаты Республики, поскольку предусмотренные ими процедуры не
допускают возможность ограничения полномочий Президента.
3. В Конституции республики не закрепляется порядок дачи
предварительного согласия на назначение Председателя
Правительства, заместителей Председателя и министров. Конституция
не устанавливает в этой сфере каких-либо особых требований и
условий реализации полномочий Президента и палат Государственного
Собрания.
В то же время статья 53 Конституции республики гласит, что
порядок деятельности Государственного Собрания (Ил Тумэн) и его
палат устанавливается конституционным законом и регламентами. Тем
самым порядок дачи согласия отнесен к процедурным вопросам,
регулирование которого возможно как на уровне конституционного
закона, так и нормами Регламента палат.
Конституционный закон "О Государственном Собрании (Ил Тумэн)
Республики Саха (Якутия)" не регулирует порядок дачи согласия.
Такая процедура в отношении Председателя Правительства, его
заместителей содержится в ст. 5 конституционного закона "О
Правительстве Республики Саха (Якутия)". Что касается министров,
то ст. 6 данного Закона не предусматривает подобную процедуру,
поскольку их назначение в этом Законе прямо не связывается с
получением предварительного согласия палат Государственного
Собрания (Ил Тумэн). Вместе с тем это обстоятельство не является
основанием для игнорирования установленного ст.ст. 58, 70
Конституции порядка назначения министров.
Необходимо также отметить, что ст. 6 конституционного закона
"О Правительстве Республики Саха (Якутия)", хотя и не
предусматривает порядок дачи согласия на назначение министров, но
и не ограничивает закрепление таких процедурных правил в
Регламенте, о чем свидетельствует ссылка в этой статье на
действующее законодательство республики, в соответствии с которым
назначаются министры. В этом смысле Регламент Палаты республики
относится к законодательству республики.
В связи с этим в части 7 ст. 37 Регламента Палаты Республики и
устанавливается процедура дачи согласия на назначение министров,
что, по нашему мнению, не противоречит Конституции.
4. Норма части 7 статьи 37 Регламента устанавливая порядок
дачи согласия исходит из механизма взаимодействия органов
государственной власти республики, закрепленного в статьях 58,
58.1, 70 Конституции республики, которая не предусматривает
участие федеральных органов исполнительной власти в назначении
членов Правительства республики. С этой точки зрения
рассматриваемые нормы Регламента не противоречат Конституции
республики, поскольку их установление не связывается с
регулированием взаимоотношений органов государственной власти
Федерации и республики.
Возможность установления таких процедур не исключается и
связана с внесением соответствующих изменений в Конституцию и
законах республики. Однако данный вопрос не затрагивается в
ходатайстве. Давая по собственной инициативе толкование статей 58,
58.1, 70 Конституции республики, Конституционный суд вышел за
пределы ходатайства. В соответствии с частью 2 статьи 32 Закона "О
Конституционном суде Республики Саха (Якутия)" Конституционный суд
выносит решение и дает заключение только по предмету, затронутому
в ходатайстве.
Допустимость или недопустимость кратности представления одного
и того же лица не может быть поставлена в зависимость от механизма
участия федеральных органов в формировании Правительства
республики, как это вытекает из толкования суда.
5. Конституция республики закрепляет такую конструкцию, при
которой полномочия Государственного Собрания распределены между ее
палатами. Отнесенные к их ведению вопросы палаты решают
самостоятельно. Учет этого обстоятельства может выразиться в
различии процедур, применяемых палатами. Отсутствие в Конституции
четкого механизма взаимодействия между Президентом и Палатами
Государственного Собрания при даче согласия позволяет палатам
применить разные процедуры рассмотрения. Порядок дачи согласия в
Палате Республики может не совпадать с такой же процедурой в
Палате Представителей. В таком положении нельзя усматривать
нарушение Конституции, как это предлагается в ходатайстве.
23 октября 1998 г. В.Т.ФИЛИППОВ
|
